Thất bại thị trường môi trường phát sinh từ những cơ chế nào?

Vì vậy, một hoạt động có thể hoàn toàn hợp lý đối với cá nhân hoặc doanh nghiệp nhưng lại gây tổn thất ròng cho xã hội. Ngược lại, những hoạt động tạo lợi ích môi trường lớn cho cộng đồng có thể không được cung cấp đủ vì người thực hiện không thu được toàn bộ lợi ích mà họ tạo ra.

Khi giá thị trường không phản ánh chi phí xã hội, tín hiệu phân bổ nguồn lực bị sai lệch

Trong một thị trường cạnh tranh hoạt động hiệu quả, giá đóng vai trò tín hiệu khan hiếm. Người mua so sánh lợi ích họ nhận được với giá phải trả, còn người bán so sánh doanh thu với chi phí sản xuất. Khi giá bao hàm đầy đủ các chi phí và lợi ích liên quan, nguồn lực có xu hướng chảy tới những hoạt động tạo giá trị cao nhất.

Vấn đề môi trường làm cơ chế này phức tạp hơn. Một nhà máy có thể tính tiền nguyên liệu, lao động, điện năng và máy móc vào chi phí sản xuất nhưng không phải trả đầy đủ cho thiệt hại mà khí thải gây ra cho sức khỏe, hệ sinh thái hoặc khí hậu. Khi đó, chi phí biên tư nhân thấp hơn chi phí biên xã hội.

Có thể biểu diễn quan hệ này bằng:

Chi phí biên xã hội = Chi phí biên tư nhân Chi phí ngoại ứng biên

Nếu chi phí ngoại ứng lớn hơn 0 nhưng không được đưa vào giá, doanh nghiệp nhìn thấy một mức chi phí thấp hơn chi phí thực mà xã hội phải chịu. Kết quả là sản lượng thị trường có xu hướng cao hơn mức hiệu quả xã hội, trong khi quá nhiều lao động, vốn, nhiên liệu và tài nguyên được dành cho hoạt động gây tác động môi trường.

Chuẩn hiệu quả ở đây không đơn giản là “giảm ô nhiễm càng nhiều càng tốt”. Trong kinh tế học môi trường, điểm tham chiếu là mức mà lợi ích biên xã hội bằng chi phí biên xã hội. Nếu chi phí xử lý thêm một đơn vị ô nhiễm vượt xa thiệt hại môi trường tránh được từ đơn vị đó, tiếp tục giảm ô nhiễm cũng không còn là cách sử dụng nguồn lực hiệu quả.

Do đó, thất bại thị trường môi trường trước hết là một sai lệch trong hệ thống tín hiệu: giá tư nhân không phản ánh đầy đủ giá trị xã hội của tài nguyên và thiệt hại môi trường.

Ngoại ứng khiến người gây tác động không chịu toàn bộ hậu quả kinh tế

Ngoại ứng xuất hiện khi hành động của một chủ thể ảnh hưởng đến phúc lợi của chủ thể khác nhưng ảnh hưởng đó không được thanh toán đầy đủ thông qua thị trường.

Ô nhiễm là trường hợp điển hình của ngoại ứng tiêu cực. Nếu doanh nghiệp thải chất ô nhiễm mà không phải chịu toàn bộ chi phí thiệt hại do lượng thải đó gây ra, quyết định sản xuất của doanh nghiệp dựa trên chi phí tư nhân chứ không phải chi phí xã hội.

Cơ chế sai lệch diễn ra theo chuỗi:

Chi phí môi trường không được nội hóa → chi phí mà người gây ô nhiễm nhìn thấy quá thấp → giá sản phẩm thấp hơn mức phản ánh đầy đủ chi phí xã hội → sản lượng và nhu cầu cao hơn mức tối ưu → phát thải và sử dụng tài nguyên vượt mức hiệu quả.

Ví dụ, giả sử sản xuất thêm một đơn vị hàng hóa làm doanh nghiệp tốn 100 đơn vị tiền nhưng gây thêm 30 đơn vị thiệt hại môi trường cho những người khác. Với doanh nghiệp, chi phí biên vẫn là 100. Với xã hội, chi phí thực là 130. Nếu quyết định sản xuất chỉ dựa trên con số 100, một số đơn vị sản phẩm có lợi về mặt tư nhân vẫn được sản xuất dù tổng lợi ích xã hội của chúng thấp hơn 130.

Ngoại ứng cũng có thể mang dấu dương. Trồng rừng, bảo tồn đa dạng sinh học hoặc duy trì một hệ sinh thái có thể tạo lợi ích cho nhiều người ngoài chủ thể trực tiếp thực hiện. Nếu người bảo tồn chỉ thu được một phần nhỏ tổng lợi ích đó, thị trường có thể dành quá ít nguồn lực cho hoạt động bảo vệ môi trường.

Điều quan trọng là ngoại ứng không đồng nghĩa với việc mọi tác động môi trường đều là thất bại thị trường. Nếu một tác động đã được phản ánh đầy đủ vào quyền, nghĩa vụ và giá giao dịch của các bên, phần ngoại ứng tương ứng đã được nội hóa. Thất bại phát sinh khi có khoảng cách giữa chi phí hoặc lợi ích tư nhân và chi phí hoặc lợi ích xã hội.

Hàng hóa công cộng làm lợi ích môi trường khó được thu hồi qua giá

Một số dịch vụ môi trường mang đặc tính gần với hàng hóa công cộng: nhiều người có thể cùng hưởng lợi và rất khó loại trừ một cá nhân khỏi lợi ích đó.

Chất lượng không khí, ổn định khí hậu hoặc một số lợi ích từ bảo tồn hệ sinh thái là những ví dụ dễ thấy. Một người đóng góp chi phí để cải thiện những điều kiện này thường không thể ngăn những người không đóng góp cùng hưởng lợi.

Từ đó xuất hiện vấn đề người đi nhờ.

Nếu mỗi cá nhân kỳ vọng người khác sẽ chi trả cho việc bảo vệ môi trường, mức sẵn lòng đóng góp được thể hiện trên thị trường sẽ thấp hơn tổng lợi ích xã hội thực tế. Nhà cung cấp tư nhân vì vậy khó thu hồi đủ doanh thu để cung cấp lượng dịch vụ môi trường tương ứng với nhu cầu xã hội.

Kết quả khác với trường hợp ngoại ứng tiêu cực nhưng cùng dẫn đến phân bổ sai nguồn lực:

·         Đối với hoạt động gây ngoại ứng tiêu cực, thị trường thường cung cấp quá nhiều

·         Đối với lợi ích môi trường mang tính hàng hóa công cộng, thị trường thường cung cấp quá ít

Đây cũng là lý do không nên đồng nhất “môi trường” với một loại hàng hóa duy nhất. Không phải mọi tài nguyên môi trường đều là hàng hóa công cộng thuần túy. Cấu trúc quyền tiếp cận, khả năng loại trừ và mức độ cạnh tranh trong sử dụng quyết định cơ chế thất bại cụ thể.

Tài nguyên dùng chung và quyền sở hữu không đầy đủ thúc đẩy khai thác quá mức

Một loại thất bại khác phát sinh với tài nguyên dùng chung. Những tài nguyên này thường khó loại trừ người tiếp cận nhưng lại có tính cạnh tranh trong sử dụng: phần tài nguyên một người khai thác sẽ làm giảm phần còn lại dành cho người khác.

Nguồn cá, nước ngầm, đồng cỏ hoặc một số tài nguyên rừng có thể mang đặc điểm này khi quyền sử dụng không được xác lập hoặc thực thi rõ ràng.

Mỗi người khai thác nhận gần như toàn bộ lợi ích từ phần tài nguyên mình lấy được, nhưng chỉ gánh một phần hậu quả do trữ lượng chung suy giảm. Phần chi phí còn lại bị phân tán cho những người sử dụng khác và cho tương lai.

Vì vậy, động cơ tư nhân có thể trở thành: nếu không khai thác ngay, người khác sẽ khai thác trước.

Khi nhiều chủ thể cùng phản ứng theo logic đó, tổng mức khai thác có thể vượt mức duy trì giá trị kinh tế lâu dài của tài nguyên. Đây là cơ chế thường được mô tả bằng “bi kịch của tài nguyên chung”.

Quyền sở hữu rõ ràng có thể làm giảm vấn đề trong một số trường hợp vì người có quyền phải cân nhắc giá trị tương lai của tài sản. Tuy nhiên, chỉ tuyên bố quyền sở hữu không bảo đảm thất bại biến mất. Nếu quyền khó giám sát, khó thực thi hoặc tài nguyên có tính di chuyển và liên kết sinh thái rộng, chi phí kiểm soát vẫn có thể rất lớn.

Lập luận thương lượng kiểu Coase cũng cho thấy một giới hạn quan trọng: khi quyền được xác định rõ và chi phí giao dịch đủ thấp, các bên bị ảnh hưởng có thể thương lượng để nội hóa ngoại ứng. Nhưng đối với ô nhiễm liên quan đến hàng nghìn hoặc hàng triệu người, việc xác định từng thiệt hại, tìm tất cả các bên và đạt thỏa thuận có thể tạo chi phí giao dịch quá cao. Khi đó, khả năng tự điều chỉnh bằng thương lượng bị suy giảm đáng kể.

Bất cân xứng thông tin khiến giá không phản ánh đúng chất lượng môi trường

Ngay cả khi một sản phẩm hoặc hoạt động có tác động môi trường khác biệt rõ rệt, thị trường vẫn cần thông tin để phản ánh khác biệt đó vào giá.

Nếu người bán biết nhiều hơn người mua về mức phát thải, độ bền, khả năng tái chế hoặc tác động môi trường của sản phẩm, người mua khó định giá chính xác đặc tính mà họ không quan sát được. Đây là bất cân xứng thông tin.

Giả sử người tiêu dùng sẵn sàng trả giá cao hơn cho sản phẩm thực sự có tác động môi trường thấp, nhưng họ không thể phân biệt sản phẩm đó với một sản phẩm chỉ được quảng bá là “xanh”. Nếu cả hai loại đều nhận được mức giá gần nhau, nhà sản xuất đầu tư thật vào cải thiện môi trường không thu hồi được đầy đủ chi phí bổ sung.

Tín hiệu kinh tế khi đó suy yếu: chất lượng môi trường tốt hơn không nhất thiết nhận được phần thưởng tương xứng, còn chất lượng thấp không phải chịu mức giảm giá tương ứng.

Bất cân xứng thông tin vì thế có thể dẫn đến đầu tư dưới mức cần thiết vào chất lượng môi trường, đồng thời tạo điều kiện cho các tuyên bố khó kiểm chứng cạnh tranh với cải thiện thực chất.

Tuy nhiên, thiếu thông tin không phải lúc nào cũng tạo ra một thất bại nghiêm trọng. Nếu đặc tính môi trường có thể đo lường với chi phí thấp, được xác minh đáng tin cậy và truyền đạt rõ cho người mua, chênh lệch thông tin có thể được thu hẹp đáng kể.

Các cơ chế thất bại có thể kết hợp và khuếch đại lẫn nhau

Trong thực tế, một vấn đề môi trường hiếm khi chỉ chứa một cơ chế.

Ô nhiễm không khí có thể đồng thời liên quan đến ngoại ứng tiêu cực, đặc tính hàng hóa công cộng của không khí sạch, khó xác định quyền đối với môi trường xung quanh và chi phí giao dịch rất cao giữa nguồn phát thải với toàn bộ người chịu ảnh hưởng.

Suy giảm tài nguyên thiên nhiên có thể vừa là vấn đề tài nguyên dùng chung, vừa liên quan đến thiếu thông tin về trữ lượng và tốc độ phục hồi. Khi quyền tiếp cận không rõ ràng, thông tin yếu và chi phí giám sát cao xuất hiện cùng lúc, động cơ khai thác quá mức càng khó được điều chỉnh bằng giao dịch tự nguyện.

Điều này giải thích vì sao chỉ quan sát mức ô nhiễm hoặc suy thoái tài nguyên chưa đủ để xác định bản chất kinh tế của vấn đề. Cần hỏi sâu hơn:

Ai nhận được lợi ích từ hành động?

Ai chịu chi phí?

Chi phí đó có xuất hiện trong giá hay không?

Quyền đối với tài nguyên có được xác định và thực thi không?

Người mua, người bán và người chịu tác động có đủ thông tin để thương lượng không?

Nếu một phần đáng kể chi phí hoặc lợi ích nằm ngoài các câu trả lời mà thị trường đang sử dụng để hình thành giá, nguy cơ thất bại thị trường tăng lên.

Phân bổ nguồn lực kém hiệu quả là hệ quả cuối cùng của các tín hiệu bị méo

Thiệt hại quan trọng nhất của thất bại thị trường môi trường không chỉ là “có ô nhiễm”. Về kinh tế học, vấn đề sâu hơn là nguồn lực được phân bổ khác với phương án tối đa hóa phúc lợi xã hội.

Khi ngoại ứng tiêu cực không được tính giá, quá nhiều vốn và lao động có thể đi vào những hoạt động có chi phí môi trường cao. Khi lợi ích bảo tồn không thể thu hồi đầy đủ, quá ít vốn được đầu tư vào hoạt động tạo lợi ích môi trường. Khi tài nguyên dùng chung thiếu quyền kiểm soát hiệu quả, khai thác hiện tại có thể lấn át giá trị của tài nguyên trong tương lai. Khi thông tin không đầy đủ, người tiêu dùng và nhà đầu tư không thể thưởng hoặc phạt đúng mức cho chất lượng môi trường.

Khoảng cách giữa cân bằng thị trường và mức hiệu quả xã hội tạo ra tổn thất phúc lợi: có những thay đổi trong sản xuất, tiêu dùng hoặc bảo vệ tài nguyên có thể làm tổng lợi ích xã hội tăng lên sau khi tính cả chi phí môi trường.

Vì vậy, tiêu chuẩn chẩn đoán thất bại thị trường môi trường không phải là “thị trường tạo ra tác động xấu” mà là: quyết định tư nhân có bỏ sót chi phí hoặc lợi ích xã hội khiến điều kiện hiệu quả biên bị vi phạm hay không.

Nhận diện thất bại thị trường cũng không tự động chứng minh rằng bất kỳ biện pháp can thiệp nào đều hiệu quả. Muốn sửa đúng sai lệch, cần xác định chính xác cơ chế gây ra nó. Ngoại ứng, hàng hóa công cộng, tài nguyên dùng chung và bất cân xứng thông tin tạo ra những vấn đề động cơ khác nhau; vì vậy, cùng một công cụ không thể mặc nhiên giải quyết tốt mọi trường hợp.

Thất bại thị trường môi trường phát sinh khi hệ thống giá, quyền sở hữu và thông tin không truyền tải đầy đủ chi phí cũng như lợi ích môi trường tới người ra quyết định. Ngoại ứng làm chi phí tư nhân lệch khỏi chi phí xã hội; hàng hóa công cộng tạo động cơ đi nhờ và thiếu cung; tài nguyên dùng chung thúc đẩy khai thác quá mức; còn bất cân xứng thông tin làm suy yếu khả năng định giá chất lượng môi trường. Điểm chung của các cơ chế này là chúng làm sản xuất, tiêu dùng, đầu tư và sử dụng tài nguyên lệch khỏi mức mà lợi ích biên xã hội cân bằng với chi phí biên xã hội, qua đó tạo ra phân bổ nguồn lực kém hiệu quả.