Biến đổi khí hậu và thất bại thị trường liên hệ qua những cơ chế nào?

Vì vậy, vấn đề không đơn giản là “thị trường gây ra biến đổi khí hậu”. Cơ chế chính xác hơn là một số chi phí và lợi ích liên quan đến khí hậu nằm ngoài giao dịch thị trường, làm giá cả truyền tín hiệu không đầy đủ. Ngoại tác tiêu cực của phát thải là cơ chế trung tâm; đặc tính tài nguyên dùng chung của khí quyển, hiện tượng đi nhờ, khoảng cách thời gian giữa phát thải và thiệt hại, cùng ngoại tác của đổi mới công nghệ khiến thất bại này trở nên đặc biệt khó xử lý.

Ngoại tác tiêu cực làm chi phí phát thải bị định giá thấp

Cơ chế cơ bản nhất liên kết biến đổi khí hậu với thất bại thị trường là ngoại tác tiêu cực. Một ngoại tác xuất hiện khi quyết định sản xuất hoặc tiêu dùng của một chủ thể tạo ra chi phí cho những người không tham gia giao dịch và chi phí đó không được phản ánh đầy đủ trong giá.

Hãy xét một doanh nghiệp sử dụng nhiên liệu hóa thạch. Khi quyết định sản xuất thêm một đơn vị hàng hóa, doanh nghiệp thường tính những khoản như nhiên liệu, lao động, thiết bị và vận chuyển. Nhưng phát thải CO₂ từ hoạt động đó góp phần làm tăng nồng độ khí nhà kính, từ đó làm tăng nguy cơ xảy ra những thiệt hại khí hậu đối với các chủ thể khác. Nếu doanh nghiệp không phải gánh phần thiệt hại này, chi phí tư nhân biên thấp hơn chi phí xã hội biên.

Có thể biểu diễn đơn giản:

Chi phí xã hội biên = Chi phí tư nhân biên Chi phí ngoại tác biên

Khoảng chênh lệch này tạo ra vấn đề về tín hiệu giá. Khi một đơn vị năng lượng carbon cao được bán với giá chỉ phản ánh chi phí tư nhân, người mua có động cơ sử dụng nhiều hơn mức họ sẽ chọn nếu phải trả cả chi phí khí hậu. Do đó, trong mô hình kinh tế học chuẩn, thị trường không điều chỉnh sẽ dẫn tới lượng phát thải cao hơn mức hiệu quả xã hội.

Bằng chứng vật lý củng cố trực tiếp cơ chế này. Đánh giá của IPCC kết luận hoạt động của con người đã gây ra hiện tượng nóng lên toàn cầu một cách rõ ràng; nhiệt độ bề mặt toàn cầu giai đoạn 2011–2020 cao hơn khoảng 1,1°C so với mức 1850–1900. Quan trọng hơn về mặt kinh tế, mức nóng lên do CO₂ có quan hệ chặt với lượng phát thải CO₂ tích lũy. Điều đó có nghĩa một đơn vị phát thải hiện tại không chỉ là sản phẩm phụ tại thời điểm giao dịch mà còn góp phần vào một kho phát thải có tác động kéo dài.

Tuy nhiên, đây không phải lập luận rằng mọi hoạt động phát thải đều phải bằng không. Tiêu chuẩn hiệu quả kinh tế là so sánh lợi ích biên của hoạt động gây phát thải với thiệt hại xã hội biên của lượng phát thải bổ sung. Thất bại thị trường phát sinh khi bên ra quyết định không phải đối diện với đầy đủ phép so sánh đó.

Khí quyển tạo ra bài toán tài nguyên dùng chung và người đi nhờ

Ngoại tác khí hậu khó giải quyết hơn nhiều ngoại tác địa phương vì khí nhà kính có tính chất toàn cầu. Một tấn CO₂ góp vào biến đổi khí hậu không phụ thuộc chủ yếu vào việc nó được phát thải tại quốc gia nào. Trong khi đó, lợi ích kinh tế từ việc sử dụng nhiên liệu hóa thạch thường thuộc về người tiêu dùng, doanh nghiệp hoặc nền kinh tế phát thải.

Sự bất cân xứng này tạo ra một vấn đề hành động tập thể. Khả năng hấp thụ khí nhà kính của hệ thống khí hậu có thể được xem như một nguồn lực dùng chung: từng chủ thể có động cơ sử dụng nó để phục vụ hoạt động kinh tế, nhưng tổng mức sử dụng quá lớn làm suy giảm điều kiện khí hậu chung.

Cùng lúc, giảm phát thải tạo ra lợi ích khí hậu có tính lan tỏa rộng. Một quốc gia chịu toàn bộ hoặc phần lớn chi phí của chính sách giảm phát thải nhưng chỉ nhận được một phần lợi ích khí hậu toàn cầu; phần còn lại được chia sẻ với các quốc gia khác. Điều này tạo động cơ đi nhờ: mỗi bên có thể muốn các bên khác giảm phát thải trong khi bản thân tiếp tục hưởng lợi từ hoạt động carbon cao.

Cơ chế này giải thích tại sao việc chỉ dựa vào quyết định riêng lẻ khó tạo ra mức giảm phát thải tối ưu ở quy mô toàn cầu. Ngay cả khi tất cả các quốc gia đều nhận thức được thiệt hại khí hậu, lợi ích riêng của từng quốc gia và lợi ích chung của toàn thế giới vẫn không hoàn toàn trùng nhau.

Điểm giới hạn cần lưu ý là khí quyển không phải hàng hóa công thuần túy theo mọi nghĩa kinh tế. Chính xác hơn, vấn đề khí hậu kết hợp đặc tính của tài nguyên dùng chung đối với khả năng hấp thụ phát thải và đặc tính của hàng hóa công toàn cầu đối với lợi ích từ một khí hậu ổn định. Sự kết hợp này làm điều phối quốc tế trở thành một phần quan trọng của bài toán thất bại thị trường.

Khoảng cách giữa hiện tại và tương lai làm tín hiệu thị trường yếu hơn

Biến đổi khí hậu còn khác nhiều vấn đề ô nhiễm thông thường ở cấu trúc thời gian. Chi phí sử dụng nhiên liệu được cảm nhận ngay hôm nay, trong khi một phần hậu quả khí hậu của phát thải hiện tại xuất hiện trong nhiều thập kỷ và ảnh hưởng đến những người chưa tham gia bất kỳ giao dịch nào ở hiện tại.

Thị trường có những công cụ để chuyển giá trị qua thời gian, như lãi suất, đầu tư và bảo hiểm. Nhưng chúng không thể tự tạo ra quyền đại diện đầy đủ cho các thế hệ chưa sinh ra. Một người sống trong tương lai không thể bước vào thị trường hiện tại để trả tiền cho người hôm nay nhằm yêu cầu họ giảm phát thải.

Do đó, lựa chọn về tỷ lệ chiết khấu có ảnh hưởng lớn đến cách đánh giá thiệt hại khí hậu. Khi các thiệt hại xảy ra xa trong tương lai được chiết khấu mạnh, giá trị hiện tại của chúng trở nên nhỏ hơn; khi sử dụng tỷ lệ chiết khấu thấp hơn, lợi ích của việc tránh thiệt hại dài hạn được đánh giá cao hơn. Đây không chỉ là bài toán kỹ thuật, vì nó còn liên quan đến cách phân bổ phúc lợi giữa các thế hệ.

Bất định cũng làm vấn đề phức tạp hơn. Không phải mọi tác động khí hậu đều có thể dự báo chính xác về thời điểm, địa điểm và quy mô. Nhưng bất định không đồng nghĩa với việc thiệt hại bằng không. Nếu tồn tại khả năng xảy ra những kết quả rất tốn kém hoặc khó đảo ngược, rủi ro đó vẫn có giá trị kinh tế và cần được tính đến trong quyết định.

Vì vậy, thất bại thị trường khí hậu có một chiều liên thế hệ đặc biệt: người hưởng lợi từ phát thải và người gánh hậu quả có thể không chỉ khác nhau về danh tính và địa lý mà còn không cùng tồn tại trong một thời điểm để thương lượng trực tiếp.

Giá không đầy đủ dẫn đến phát thải cao và đầu tư sạch thấp

Khi chi phí carbon không được phản ánh đầy đủ trong giá, tác động không dừng ở lượng nhiên liệu tiêu thụ hôm nay. Tín hiệu giá còn ảnh hưởng đến những tài sản mà nền kinh tế lựa chọn xây dựng cho nhiều năm sau.

Nếu công nghệ carbon cao có vẻ rẻ hơn vì một phần chi phí khí hậu nằm ngoài giá thị trường, doanh nghiệp có thể đầu tư nhiều hơn vào nhà máy, phương tiện, tòa nhà hoặc cơ sở hạ tầng phụ thuộc nhiên liệu hóa thạch. Khi những tài sản có vòng đời dài đã được xây dựng, thay đổi công nghệ trở nên tốn kém hơn. Đây là một cách mà sai lệch giá hiện tại có thể kéo dài tác động sang tương lai.

Ngược lại, lợi ích xã hội của công nghệ sạch cũng không nhất thiết được nhà đầu tư thu hồi đầy đủ. Một doanh nghiệp phát triển công nghệ giảm phát thải có thể tạo ra kiến thức mà các doanh nghiệp khác học hỏi hoặc ứng dụng. Nếu doanh nghiệp ban đầu không thể thu toàn bộ giá trị xã hội của kiến thức đó, đầu tư nghiên cứu và phát triển có thể thấp hơn mức xã hội mong muốn.

Như vậy, bài toán khí hậu có thể chứa hai sai lệch cùng chiều: phát thải tạo ra ngoại tác tiêu cực chưa được định giá đầy đủ, còn đổi mới công nghệ sạch có thể tạo ra ngoại tác tri thức tích cực chưa được tưởng thưởng đầy đủ. Điều này giải thích tại sao chỉ sửa giá carbon đôi khi chưa xử lý hết các thất bại thị trường liên quan.

Tuy vậy, không nên suy ra rằng mọi công nghệ được gắn nhãn “xanh” đều đáng nhận hỗ trợ. Ngoại tác đổi mới là lý do kinh tế để xem xét hỗ trợ nghiên cứu hoặc phổ biến công nghệ, nhưng lựa chọn công cụ vẫn cần tính đến hiệu quả, chi phí, rủi ro lựa chọn sai công nghệ và khả năng chính sách bị chi phối bởi lợi ích nhóm.

Định giá carbon nhằm đưa chi phí xã hội trở lại quyết định tư nhân

Trong mô hình ngoại tác cổ điển, cách khắc phục trực tiếp là làm cho người gây ngoại tác phải đối diện với chi phí xã hội mà trước đó họ không phải trả. Thuế carbon thể hiện logic này bằng cách đặt một mức giá lên mỗi đơn vị phát thải. Hệ thống mua bán hạn ngạch phát thải thực hiện mục tiêu tương tự theo hướng đặt giới hạn tổng lượng phát thải rồi để thị trường hình thành giá của quyền phát thải.

Trong điều kiện lý tưởng, thuế Pigou trên một đơn vị phát thải sẽ bằng thiệt hại xã hội biên do đơn vị phát thải đó gây ra tại mức phát thải hiệu quả. Khi carbon có giá, doanh nghiệp không còn so sánh công nghệ chỉ dựa trên chi phí nhiên liệu và vốn; họ phải tính thêm chi phí phát thải. Các phương án tiết kiệm năng lượng, thay nhiên liệu hoặc công nghệ ít carbon vì thế trở nên hấp dẫn hơn khi chi phí giảm phát thải thấp hơn giá carbon.

Điểm quan trọng là giá carbon không yêu cầu cơ quan quản lý phải biết trước từng doanh nghiệp nên sử dụng công nghệ nào. Nó thay đổi tín hiệu chung, sau đó để các chủ thể có thông tin về hoạt động của mình lựa chọn cách giảm phát thải với chi phí thấp nhất.

Nhưng kết quả thực tế phụ thuộc vào thiết kế. Mức giá quá thấp không phản ánh đủ ngoại tác; phạm vi bao phủ hẹp tạo cơ hội dịch chuyển phát thải; miễn trừ quá lớn làm giảm hiệu quả. Bên cạnh đó, nếu người tiêu dùng có ít phương án thay thế trong ngắn hạn, giá carbon có thể làm tăng chi phí sinh hoạt trước khi cơ sở hạ tầng và công nghệ kịp thích nghi.

Do đó, lý thuyết thất bại thị trường cung cấp lý do cho can thiệp, nhưng không tự động xác định một công cụ duy nhất. Định giá carbon thường cần được xem cùng với đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ đổi mới, tiêu chuẩn kỹ thuật hoặc các biện pháp phân phối nhằm xử lý những ràng buộc mà một mức giá đơn lẻ không giải quyết được.

Can thiệp của nhà nước cũng có giới hạn và chi phí

Việc xác định biến đổi khí hậu là thất bại thị trường không đồng nghĩa với giả định rằng mọi biện pháp can thiệp của nhà nước đều làm phúc lợi tăng lên. Đây là một ranh giới quan trọng trong phân tích kinh tế.

Để sửa ngoại tác một cách chính xác, nhà hoạch định chính sách cần ước lượng thiệt hại do phát thải, phản ứng của doanh nghiệp và hộ gia đình, khả năng thay thế công nghệ, tác động phân phối và tương tác với các chính sách hiện hành. Những đại lượng này đều chứa bất định. Một chính sách thiết kế kém có thể tạo chi phí tuân thủ quá lớn, khuyến khích vận động hành lang, tạo ngoại lệ thiếu căn cứ hoặc chuyển phát thải sang nơi khác mà không giảm được tổng tác động khí hậu.

Phân phối cũng là vấn đề riêng với hiệu quả. Hai chính sách có thể tạo cùng động lực giảm một tấn CO₂ nhưng phân bổ chi phí rất khác nhau giữa hộ gia đình, ngành nghề và khu vực. Vì vậy, việc đánh giá chính sách khí hậu không nên dừng ở câu hỏi “có giảm phát thải hay không”, mà còn phải xem giảm với chi phí nào và chi phí đó rơi vào ai.

Điều này không phủ nhận chẩn đoán về thất bại thị trường. Nó chỉ cho thấy có hai bài toán tách biệt: thị trường không điều chỉnh có thể phân bổ sai chi phí khí hậu, còn chính sách sửa sai cũng phải được thiết kế để tránh tạo thêm méo mó không cần thiết.

Cách tiếp cận phù hợp vì thế là so sánh các phương án thể chế thay vì đối lập đơn giản “thị trường” với “nhà nước”. Tiêu chuẩn kinh tế cốt lõi vẫn là liệu cơ chế được lựa chọn có khiến các quyết định cá nhân phản ánh tốt hơn chi phí và lợi ích đối với toàn xã hội hay không.

Biến đổi khí hậu được xem là một dạng thất bại thị trường trước hết vì phát thải khí nhà kính tạo ra chi phí ngoại tác mà người phát thải không phải tự động thanh toán. Khi chi phí tư nhân thấp hơn chi phí xã hội, giá thị trường đánh giá thấp hoạt động carbon cao và nền kinh tế có xu hướng phát thải nhiều hơn mức hiệu quả xã hội.

Tính toàn cầu của khí quyển, động cơ đi nhờ, khoảng cách giữa các thế hệ, bất định và ngoại tác của đổi mới công nghệ khiến sai lệch này sâu hơn một ngoại tác ô nhiễm thông thường. Vì thế, phân tích biến đổi khí hậu và thất bại thị trường không chỉ nhằm giải thích tại sao phát thải tồn tại, mà nhằm chỉ ra chính xác điểm mà tín hiệu giá, quyền lợi và trách nhiệm của các chủ thể không trùng với chi phí và lợi ích của toàn xã hội.