Hạn chế của lý thuyết thất bại thị trường khi giải thích môi trường

Giới hạn xuất hiện khi từ nhận định này chuyển sang một kết luận rộng hơn rằng vấn đề môi trường chủ yếu là sự sai lệch của cơ chế giá và có thể được giải quyết bằng cách đưa đúng chi phí xã hội vào giá. Nhiều vấn đề môi trường còn liên quan đến bất định khoa học, quyền sở hữu không hoàn chỉnh, quyền lực chính trị, phân phối lợi ích và thiệt hại, giới hạn sinh thái, hành vi tập thể và những tổn thất không thể đảo ngược. Vì vậy, thất bại thị trường hữu ích như một khung phân tích, nhưng không phải một lý thuyết đầy đủ về mọi nguyên nhân của suy thoái môi trường.

Lý thuyết xác định được sự sai lệch nhưng khó xác định chính xác mức tối ưu

Trong mô hình thất bại thị trường điển hình, ô nhiễm được xem là một ngoại tác tiêu cực. Người gây ô nhiễm chỉ tính đến chi phí tư nhân của mình trong khi một phần chi phí được chuyển sang cộng đồng, hệ sinh thái hoặc các chủ thể khác. Vì chi phí xã hội biên cao hơn chi phí tư nhân biên, lượng sản xuất hoặc mức phát thải hình thành trên thị trường có thể lớn hơn mức tối ưu xã hội.

Lập luận này cho biết hướng của vấn đề khá rõ: thị trường đang tạo ra quá nhiều hoạt động gây ngoại tác. Nhưng để xác định chính xác mức phát thải tối ưu cần biết thêm ít nhất hai đại lượng: thiệt hại xã hội biên do ô nhiễm và chi phí biên của việc giảm ô nhiễm.

Trong thực tế, cả hai đều khó quan sát đầy đủ. Thiệt hại của một tấn phát thải chẳng hạn có thể phụ thuộc vào địa điểm, thời điểm, mật độ dân cư, trạng thái hệ sinh thái, thời gian tồn tại của chất ô nhiễm và tác động tích lũy. Chi phí giảm phát thải lại khác nhau giữa doanh nghiệp, công nghệ và thời kỳ.

Do đó, việc nhận diện rằng có thất bại thị trường dễ hơn nhiều so với việc xác định chính xác mức điều chỉnh tối ưu. Một mức thuế môi trường hay giới hạn phát thải về lý thuyết có thể đưa hành vi về gần mức tối ưu, nhưng muốn thiết kế đúng mức can thiệp vẫn cần lượng thông tin rất lớn.

Giới hạn này đặc biệt quan trọng vì lý thuyết đôi khi tạo cảm giác rằng chỉ cần biết ngoại tác tồn tại là có thể suy ra mức thuế hoặc mức phát thải phù hợp. Thực tế, ngoại tác chỉ xác lập nhu cầu xem xét can thiệp; nó chưa tự động cung cấp các tham số cần thiết để thiết kế chính sách.

Định giá môi trường không thể phản ánh trọn vẹn mọi giá trị sinh thái

Một bước quan trọng trong cách tiếp cận thất bại thị trường là chuyển tổn thất môi trường thành chi phí có thể đưa vào quá trình ra quyết định. Vấn đề là không phải mọi giá trị môi trường đều có giá thị trường quan sát được.

Giá của điện, nhiên liệu hoặc nguyên liệu có thể được quan sát trực tiếp. Nhưng giá trị của đa dạng sinh học, khả năng phục hồi của hệ sinh thái, sự tồn tại của một loài, cảnh quan tự nhiên hoặc lợi ích mà các thế hệ tương lai nhận được thường không hình thành qua một giao dịch thông thường.

Kinh tế học môi trường có nhiều phương pháp định giá những giá trị này, nhưng kết quả vẫn phụ thuộc vào giả định, phương pháp đo lường và phạm vi phân tích. Điều đó tạo ra một vấn đề nền tảng: nội hóa ngoại tác đòi hỏi một đại lượng tiền tệ cho ngoại tác, trong khi chính đại lượng này có thể không chắc chắn hoặc không thể đo lường đầy đủ.

Khó khăn còn lớn hơn khi thiệt hại có khả năng không thể đảo ngược. Việc mất một hệ sinh thái đặc thù không giống một tổn thất thông thường có thể bù lại bằng một lượng tiền tương đương. Giá trị tiền tệ có thể hữu ích cho so sánh chính sách, nhưng không có nghĩa mọi thành phần của tự nhiên thực sự có thể thay thế cho nhau thông qua tiền.

Vì vậy, lý thuyết thất bại thị trường mạnh nhất khi chi phí ngoại tác có thể nhận diện và ước lượng tương đối đáng tin cậy. Khả năng giải thích và hướng dẫn chính sách suy giảm khi vấn đề liên quan đến giá trị phi thị trường, ngưỡng sinh thái hoặc tổn thất không thể phục hồi.

Khung thất bại thị trường có thể xem nhẹ thể chế và quan hệ quyền lực

Nếu chỉ nhìn vấn đề môi trường dưới dạng giá cả sai lệch, người phân tích dễ bỏ qua câu hỏi: ai có quyền gây ô nhiễm, ai phải chịu thiệt hại và ai có khả năng thay đổi các quy tắc?

Hai xã hội có cùng một dạng ngoại tác không nhất thiết tạo ra cùng kết quả môi trường. Kết quả còn phụ thuộc vào quyền sở hữu, khả năng thực thi pháp luật, mức độ minh bạch, năng lực giám sát, cách cộng đồng tổ chức tài nguyên chung và vị thế thương lượng của các nhóm liên quan.

Điều này thể hiện rõ với tài nguyên dùng chung. Cách diễn giải đơn giản có thể cho rằng nguồn tài nguyên không có quyền sở hữu tư nhân rõ ràng sẽ tất yếu bị khai thác quá mức. Nhưng giữa hai cực “thị trường tư nhân” và “quản lý hoàn toàn bởi nhà nước” còn tồn tại nhiều hình thức quản trị cộng đồng với các quy tắc tiếp cận, giám sát và xử phạt do chính người sử dụng tài nguyên xây dựng.

Như vậy, vấn đề không phải lúc nào cũng chỉ là thiếu một mức giá. Đôi khi nguyên nhân quan trọng hơn nằm ở thiết kế thể chế: quyền sử dụng không rõ ràng, giám sát yếu, người bị ảnh hưởng không có tiếng nói hoặc cơ chế ra quyết định không tạo điều kiện cho hợp tác.

Khung thất bại thị trường vẫn có thể nhận diện một số biểu hiện của các vấn đề này, nhưng nếu dùng nó như lời giải thích duy nhất, người phân tích có nguy cơ quy một vấn đề thể chế phức tạp thành một sai lệch giá cả.

Sửa thất bại thị trường không đồng nghĩa với việc chính sách công chắc chắn hiệu quả

Việc xác định thị trường thất bại không chứng minh rằng mọi hình thức can thiệp của nhà nước đều tạo ra kết quả tốt hơn.

Một cơ quan quản lý cũng phải đối mặt với thiếu thông tin. Nhà quản lý có thể không biết chính xác chi phí giảm phát thải của từng doanh nghiệp, mức thiệt hại đối với từng khu vực hoặc phản ứng công nghệ trước một loại chính sách mới. Quá trình chính trị còn có thể bị ảnh hưởng bởi vận động lợi ích, chi phí hành chính, thực thi không đồng đều và mục tiêu của nhiều cơ quan khác nhau.

Đây là ranh giới quan trọng của lập luận thất bại thị trường. Từ:

“Thị trường tự do không tạo ra kết quả tối ưu”

không thể suy ra trực tiếp:

“Bất kỳ biện pháp quản lý nào cũng cải thiện phúc lợi.”

Đánh giá chính sách phải so sánh các phương án khả thi trong điều kiện thực tế, bao gồm cả chi phí thông tin, giám sát và thực thi. Thuế môi trường có thể hiệu quả trong một bối cảnh, hệ thống hạn ngạch có thể phù hợp hơn trong bối cảnh khác, còn tiêu chuẩn trực tiếp hoặc cơ chế quản trị cộng đồng có thể cần thiết trong những trường hợp khác.

Do đó, hạn chế của lý thuyết thất bại thị trường nằm ở chỗ chẩn đoán thất bại của cơ chế thị trường chưa đủ để lựa chọn công cụ sửa chữa. Cần thêm một phân tích về thất bại chính sách và khả năng vận hành thực tế của từng thể chế.

Bất định và nguy cơ không thể đảo ngược vượt ra ngoài bài toán tối ưu hóa thông thường

Nhiều mô hình thất bại thị trường giả định người phân tích ít nhất có thể ước lượng quan hệ giữa hành động kinh tế, thiệt hại môi trường và phúc lợi. Nhưng các hệ thống tự nhiên thường chứa bất định lớn.

Một hệ sinh thái có thể chịu áp lực trong thời gian dài mà chưa xuất hiện thay đổi rõ rệt, rồi chuyển sang trạng thái khác khi vượt qua một ngưỡng. Quan hệ giữa phát thải và hậu quả cũng có thể có độ trễ kéo dài. Khi tác động cuối cùng được quan sát rõ, việc phục hồi có thể rất khó hoặc không còn khả thi.

Trong trường hợp đó, việc tính một mức ô nhiễm “tối ưu” bằng cách cân bằng chi phí giảm phát thải với thiệt hại dự kiến trở nên kém chắc chắn. Nếu đánh giá thấp một thiệt hại có thể đảo ngược, xã hội còn cơ hội sửa sai. Nếu đánh giá thấp một rủi ro dẫn đến mất mát không thể đảo ngược, sai số có thể mang hậu quả lâu dài.

Điều này tạo ra sự khác biệt giữa hai loại câu hỏi:

·         Thị trường đang tạo ra bao nhiêu ngoại tác so với mức tối ưu

·         Xã hội nên chấp nhận bao nhiêu rủi ro khi hậu quả có thể rất lớn và tri thức hiện tại còn không đầy đủ

Câu hỏi thứ hai không thể được giải quyết hoàn toàn bằng việc định giá ngoại tác. Nó còn đòi hỏi lựa chọn về mức độ thận trọng, giới hạn rủi ro và cách ra quyết định dưới điều kiện bất định.

Vì thế, với những vấn đề môi trường có ngưỡng sinh thái hoặc tính không thể đảo ngược cao, phân tích thất bại thị trường nên được bổ sung bằng cách tiếp cận về rủi ro và giới hạn sinh thái thay vì chỉ tìm một mức giá tối ưu.

Hiệu quả kinh tế không giải quyết đầy đủ vấn đề công bằng môi trường

Lý thuyết thất bại thị trường chủ yếu quan tâm tới hiệu quả phân bổ: liệu nguồn lực có được sử dụng theo cách tối đa hóa tổng phúc lợi hay không. Nhưng môi trường còn đặt ra câu hỏi phân phối: lợi ích thuộc về ai và thiệt hại do ai gánh chịu?

Một chính sách có thể làm tăng tổng phúc lợi nhưng vẫn khiến một nhóm dân cư chịu thiệt hại lớn. Hai phương án cũng có thể tạo ra tổng lợi ích ròng tương tự nhưng phân bố chi phí hoàn toàn khác nhau.

Vấn đề còn phức tạp hơn giữa các thế hệ. Quyết định hiện tại có thể mang lại lợi ích cho người đang sống nhưng chuyển chi phí sang những người chưa có khả năng tham gia vào thị trường hoặc quá trình chính trị hiện nay. Không tồn tại một giao dịch thị trường thông thường trong đó thế hệ tương lai có thể thương lượng trực tiếp với thế hệ hiện tại về chất lượng khí hậu, đa dạng sinh học hay trữ lượng tài nguyên mà họ sẽ nhận được.

Vì vậy, một kết quả được xem là “hiệu quả” theo tiêu chí tổng phúc lợi không tự động trở thành một kết quả “công bằng”. Việc quyết định ai phải giảm phát thải, ai phải trả chi phí chuyển đổi và mức bảo vệ nào cần dành cho các thế hệ tương lai chứa những phán đoán phân phối mà cơ chế hiệu chỉnh giá không tự giải quyết.

Đây là một giới hạn quan trọng khi dùng lý thuyết thất bại thị trường để giải thích chính sách môi trường: nó giúp trả lời tại sao thị trường có thể phân bổ sai, nhưng không tự quyết định phân phối chi phí và quyền lợi nào là chính đáng.

Lý thuyết thất bại thị trường vẫn là một trong những công cụ hữu ích nhất để hiểu kinh tế học của ô nhiễm, ngoại tác, hàng hóa công cộng và tài nguyên dùng chung. Giá trị lớn nhất của nó là chỉ ra rằng giá thị trường có thể không phản ánh đầy đủ chi phí xã hội, vì vậy hành vi tối ưu của từng cá nhân hoặc doanh nghiệp không nhất thiết tạo ra kết quả tối ưu cho toàn xã hội.

Giới hạn xuất hiện khi coi chẩn đoán đó là một lời giải thích hoàn chỉnh cho vấn đề môi trường. Trong thực tế, cần biết mức thiệt hại và chi phí kiểm soát, phải xử lý những giá trị khó định giá, xem xét thể chế và quyền lực, đánh giá cả khả năng thất bại của chính sách, đồng thời tính đến bất định, tính không thể đảo ngược và công bằng giữa các nhóm cũng như giữa các thế hệ.

Do đó, cách sử dụng phù hợp nhất là xem thất bại thị trường như một lớp phân tích về động cơ và phân bổ kinh tế, sau đó kết hợp nó với phân tích thể chế, quản trị, rủi ro sinh thái và phân phối. Khi đó, lý thuyết giúp giải thích một phần quan trọng của vấn đề môi trường mà không bị biến thành lời giải thích duy nhất cho một hiện tượng vốn phức tạp hơn nhiều.