Những nguyên tắc nội hóa ngoại tác môi trường được sử dụng phổ biến

Nội hóa ngoại tác nhằm khắc phục khoảng cách này bằng cách đưa chi phí hoặc lợi ích môi trường vào hệ thống giá, nghĩa vụ tài chính hoặc quyết định của chủ thể liên quan. OECD mô tả việc nội hóa chi phí môi trường theo hướng làm cho giá thị trường phản ánh các chi phí môi trường phát sinh trong quá trình sử dụng tài nguyên, sản xuất, tiêu dùng và thải bỏ.

Về kinh tế học, nền tảng chung là làm cho người ra quyết định phải tính đến chi phí xã hội thay vì chỉ nhìn vào chi phí riêng của mình. Từ nền tảng đó hình thành những nguyên tắc phân bổ chi phí khác nhau, nổi bật nhất là người gây ô nhiễm trả tiền, người sử dụng trả tiền và người hưởng lợi trả tiền. Thuế môi trường, phí, giấy phép phát thải hay chi trả dịch vụ hệ sinh thái không phải bản thân các nguyên tắc này mà là những công cụ có thể được thiết kế để hiện thực hóa chúng.

Nội hóa ngoại tác dựa trên việc đưa chi phí xã hội vào giá và quyết định kinh tế

Điểm cốt lõi của nội hóa ngoại tác là sửa tín hiệu giá. Khi một hoạt động gây thiệt hại môi trường nhưng chủ thể thực hiện không phải trả cho thiệt hại đó, giá hàng hóa hoặc dịch vụ không phản ánh đầy đủ chi phí xã hội. Kết quả là hoạt động gây ô nhiễm có thể được thực hiện nhiều hơn mức có lợi cho xã hội.

Trong khuôn khổ Pigou, một cách xử lý là đặt giá lên ngoại tác, chẳng hạn đánh thuế tương ứng với thiệt hại cận biên do một đơn vị ô nhiễm bổ sung gây ra. IMF mô tả thuế Pigou về lý thuyết được đặt ở mức chi phí xã hội cận biên của tác hại; OECD cũng lưu ý rằng việc điều chỉnh thuế gần hơn với chi phí ngoại tác cận biên giúp cải thiện hiệu quả của thị trường.

Cơ chế kinh tế diễn ra theo chuỗi:

Ngoại tác chưa được định giá → chi phí tư nhân thấp hơn chi phí xã hội → tín hiệu giá bị sai lệch → đưa chi phí ngoại tác vào giá hoặc nghĩa vụ của chủ thể → quyết định sản xuất và tiêu dùng thay đổi.

Vì vậy, nội hóa không nhất thiết có nghĩa là Nhà nước phải thu đúng bằng toàn bộ thiệt hại môi trường trong mọi trường hợp. Việc đo lường thiệt hại, chi phí giảm ô nhiễm, khả năng giám sát và tác động phân phối đều có thể làm cho thiết kế thực tế khác với mô hình lý thuyết. Nguyên tắc kinh tế vẫn là: người ra quyết định phải đối diện với nhiều hơn những chi phí mà hành vi của họ tạo ra cho xã hội.

Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền đặt chi phí lên chủ thể tạo ra ô nhiễm

Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền — Polluter Pays Principle (PPP) là nguyên tắc trực tiếp nhất để nội hóa ngoại tác môi trường tiêu cực. Theo OECD, đây là nguyên tắc phân bổ chi phí cơ bản; người gây ô nhiễm phải chịu chi phí của các biện pháp cần thiết để phòng ngừa và kiểm soát ô nhiễm thay vì chuyển gánh nặng đó cho cộng đồng.

Logic kinh tế của PPP không chỉ là “ai làm bẩn thì trả tiền” theo nghĩa bồi thường sau khi thiệt hại xảy ra. Chi phí có thể được đưa vào quyết định trước, trong và sau hoạt động gây ô nhiễm. Ủy ban châu Âu mô tả nguyên tắc này theo hướng người gây ô nhiễm phải chịu chi phí của việc phòng ngừa, kiểm soát, khắc phục ô nhiễm và những chi phí mà ô nhiễm áp đặt lên xã hội.

Khi doanh nghiệp biết rằng phát thải thêm sẽ tạo thêm chi phí cho chính mình, họ có động cơ so sánh hai phương án: tiếp tục gây ô nhiễm và trả chi phí, hoặc đầu tư để giảm phát thải. Đây chính là kênh mà việc nội hóa làm thay đổi quyết định kinh tế.

PPP có thể được triển khai thông qua nhiều công cụ như:

·         Thuế hoặc phí trên lượng phát thải

·         Phí xử lý chất thải

·         Trách nhiệm tài chính đối với việc phục hồi môi trường

·         Đặt cọc – hoàn trả

·         Định giá carbon

·         Hệ thống hạn ngạch hoặc giấy phép phát thải có thể giao dịch

Các công cụ trên không đồng nhất với PPP. Chúng chỉ là những cơ chế chuyển nguyên tắc “chi phí thuộc về người gây ra ô nhiễm” thành tín hiệu kinh tế cụ thể. Chẳng hạn, trong hệ thống giấy phép giao dịch, giới hạn phát thải kiểm soát tổng lượng ô nhiễm còn giao dịch giúp việc cắt giảm diễn ra ở những nơi có chi phí giảm phát thải thấp hơn. OECD xem thuế, phí và nhiều công cụ kinh tế tương tự là phương tiện đưa chi phí môi trường vào quyết định của nhà sản xuất và người tiêu dùng.

Giới hạn quan trọng của PPP là phải xác định được đủ rõ ai là người gây ô nhiễm, tác động nào có quan hệ với hành vi của họ và chi phí nào có thể quy trách nhiệm. Với ô nhiễm phân tán hoặc tác động tích lũy từ rất nhiều nguồn, việc áp dụng nguyên tắc này chính xác tuyệt đối có thể khó hơn so với một nguồn thải đơn lẻ.

Nguyên tắc người sử dụng trả tiền đưa giá trị tài nguyên vào quyết định sử dụng

Nguyên tắc người sử dụng trả tiền — User Pays Principle (UPP) áp dụng khi vấn đề trọng tâm không chỉ là phát thải mà còn là việc sử dụng tài nguyên, tài sản môi trường hoặc dịch vụ công liên quan đến môi trường.

Theo OECD, người sử dụng một tài sản hay dịch vụ môi trường phải trả chi phí gắn với việc sử dụng đó; nguyên tắc này là một bộ phận của quá trình nội hóa chi phí môi trường.

Ví dụ, nếu khai thác nước gần như miễn phí trong khi nguồn nước khan hiếm và việc khai thác tạo áp lực lên hệ sinh thái, người sử dụng không nhận được tín hiệu đầy đủ về giá trị kinh tế của tài nguyên. Một khoản phí khai thác được thiết kế phù hợp làm tăng chi phí của việc sử dụng thêm một đơn vị nước, từ đó tạo động cơ tiết kiệm hoặc thay đổi công nghệ.

Cơ chế của UPP có thể khái quát như sau:

Tài nguyên hoặc dịch vụ môi trường được sử dụng → phát sinh chi phí cung cấp, duy trì hoặc chi phí tài nguyên → người sử dụng chịu một phần hoặc toàn bộ chi phí → nhu cầu phản ứng với giá → sử dụng tài nguyên có tính đến mức khan hiếm và chi phí môi trường.

Do đó, UPP đặc biệt phù hợp với các trường hợp như sử dụng nước, khai thác tài nguyên hoặc sử dụng dịch vụ môi trường. OECD từng nhấn mạnh việc áp dụng đồng thời nguyên tắc người sử dụng trả tiền và người gây ô nhiễm trả tiền trong các chính sách quản lý tài nguyên nhằm chuyển dần những chi phí trước đây do ngân sách chung gánh chịu sang những chủ thể gây ô nhiễm hoặc sử dụng tài nguyên.

Điểm cần phân biệt là người sử dụng chưa chắc là người gây ô nhiễm. Một người có thể phải trả vì khai thác hoặc hưởng quyền sử dụng một nguồn tài nguyên ngay cả khi hoạt động của họ không tạo ra ô nhiễm theo nghĩa thông thường. Vì vậy, UPP mở rộng logic nội hóa từ “chi phí ô nhiễm” sang “chi phí và giá trị của việc sử dụng tài nguyên môi trường”.

Nguyên tắc người hưởng lợi trả tiền phân bổ chi phí theo lợi ích nhận được

Ngoại tác môi trường không chỉ có ngoại tác tiêu cực. Hoạt động bảo vệ rừng đầu nguồn, phục hồi đất ngập nước hay cải thiện chất lượng nước có thể tạo lợi ích cho những chủ thể khác mà người cung cấp lợi ích không được thị trường trả công đầy đủ.

Trong trường hợp đó, nguyên tắc người hưởng lợi trả tiền — Beneficiary Pays Principle (BPP) có thể được sử dụng. Thay vì đặt chi phí lên người gây hại, nguyên tắc này yêu cầu những chủ thể nhận được lợi ích từ một dịch vụ hoặc cải thiện môi trường đóng góp vào chi phí tạo ra lợi ích đó.

OECD giải thích BPP trong quản lý nước như một cách chia sẻ chi phí giữa những người hưởng lợi; các mô hình chi trả dịch vụ hệ sinh thái là ví dụ điển hình, trong đó bên hưởng lợi thanh toán trực tiếp hoặc gián tiếp cho bên cung cấp dịch vụ.

Cơ chế kinh tế ở đây đảo chiều so với ngoại tác tiêu cực:

Hoạt động bảo vệ môi trường tạo lợi ích bên ngoài → người tạo ra lợi ích không thu được toàn bộ giá trị → động cơ cung cấp lợi ích có thể thấp → người hưởng lợi đóng góp tài chính → một phần lợi ích bên ngoài trở thành nguồn thu của người cung cấp → động cơ bảo tồn tăng lên.

Các chương trình Payment for Ecosystem Services – PES thể hiện logic này khá rõ. OECD xác định PES dựa trên cách tiếp cận người hưởng lợi trả tiền, với sự sẵn lòng chi trả của bên sử dụng dịch vụ hệ sinh thái và sự sẵn lòng nhận thanh toán của bên cung cấp để thay đổi cách quản lý tài nguyên.

BPP vì vậy bổ sung cho PPP chứ không thay thế PPP. Nếu một doanh nghiệp gây ô nhiễm, việc chuyển chi phí khắc phục sang người đang hưởng lợi từ môi trường sạch có thể làm sai nguyên tắc phân bổ trách nhiệm. BPP phù hợp hơn khi cần tài trợ cho việc tạo ra hoặc duy trì một lợi ích môi trường tích cực mà người cung cấp chưa được bù đắp đầy đủ.

Ba nguyên tắc khác nhau ở căn cứ xác định chủ thể phải trả

Sự khác biệt quan trọng nhất giữa PPP, UPP và BPP nằm ở câu hỏi “tại sao chủ thể này phải trả?”

Trong một chính sách thực tế, các nguyên tắc này có thể cùng tồn tại. OECD, chẳng hạn, coi “polluter pays” và “beneficiary pays” là các nguyên tắc có thể cùng định hướng việc tài trợ và quản lý nước; trong chính sách đa dạng sinh học, OECD cũng ghi nhận thuế và phí có thể dựa trên PPP, trong khi PES thường dựa trên cách tiếp cận BPP.

Điều này cho thấy không có một quy tắc “mọi chi phí môi trường đều phải giao cho cùng một nhóm”. Việc nội hóa phải bắt đầu bằng việc xác định bản chất của ngoại tác: ai tạo ra chi phí, ai sử dụng tài nguyên và ai nhận được lợi ích.

Công cụ nội hóa phải tạo được tín hiệu làm thay đổi hành vi kinh tế

Một nguyên tắc phân bổ chi phí chỉ thực sự nội hóa ngoại tác khi nó làm cho chi phí hoặc lợi ích môi trường trở nên có ý nghĩa đối với quyết định kinh tế.

Nếu mức phí quá thấp so với chi phí ngoại tác, chủ thể có thể tiếp tục hành vi cũ vì khoản phải trả không đủ để làm thay đổi lựa chọn. Ngược lại, trong mô hình Pigou lý tưởng, việc đặt giá gần với thiệt hại cận biên giúp đưa chi phí xã hội vào phép tính của người gây ngoại tác.

Tuy nhiên, giá không phải lúc nào cũng là công cụ duy nhất. Thuế đặt một mức giá cho phát thải nhưng không bảo đảm trước một lượng phát thải cụ thể; giấy phép giao dịch có thể đặt giới hạn tổng lượng phát thải nhưng chi phí cận biên để đạt giới hạn đó có thể biến động. OECD đã chỉ ra chính sự đánh đổi này giữa công cụ định giá và giấy phép phát thải.

Do đó, khi chuyển nguyên tắc thành chính sách, cần xét đồng thời:

·         Khả năng xác định và đo lường ngoại tác

·         Khả năng xác định chủ thể chịu trách nhiệm

·         Mối liên hệ giữa khoản phải trả và mức độ gây tác động

·         Khả năng giám sát và thực thi

·         Phản ứng của doanh nghiệp và người tiêu dùng trước tín hiệu giá

·         Tác động phân phối, đặc biệt đối với các nhóm dễ bị tổn thương

Chính vì vậy, “người gây ô nhiễm trả tiền” không nên được hiểu đơn giản là thu càng nhiều tiền càng tốt. Mục tiêu kinh tế của nội hóa là làm cho quyết định tư nhân phản ánh tốt hơn chi phí và lợi ích xã hội, đồng thời tạo động lực giảm tác động môi trường ở nơi việc điều chỉnh có hiệu quả.

Không nên đồng nhất nguyên tắc nội hóa với một loại thuế hay một nguyên tắc môi trường bất kỳ

Một nhầm lẫn phổ biến là coi “thuế môi trường” chính là nguyên tắc nội hóa. Thực tế, nguyên tắc xác định ai nên chịu chi phí, còn công cụ xác định cách đưa chi phí đó vào hành vi kinh tế.

Ví dụ, PPP có thể được hiện thực hóa bằng thuế, phí, trách nhiệm môi trường hoặc hệ thống giấy phép. UPP thường được thể hiện qua giá và phí sử dụng tài nguyên. BPP có thể được triển khai bằng cơ chế chi trả dịch vụ hệ sinh thái.

Cũng cần phân biệt những nguyên tắc này với nguyên tắc phòng ngừa hay ngăn ngừa thiệt hại tại nguồn. Đây là những nguyên tắc quan trọng của chính sách môi trường, nhưng chúng không trả lời cùng một câu hỏi kinh tế về việc chi phí ngoại tác nên được phân bổ cho ai. Điều 191(2) của Hiệp ước về hoạt động của Liên minh châu Âu, chẳng hạn, liệt kê riêng nguyên tắc phòng ngừa, hành động phòng ngừa, khắc phục thiệt hại tại nguồn và nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền.

Vì vậy, khi nói riêng về nguyên tắc nội hóa ngoại tác môi trường, cần ưu tiên các nguyên tắc có khả năng chuyển chi phí hoặc lợi ích môi trường thành một phần của phép tính kinh tế của chủ thể.

Tóm lại, nguyên tắc kinh tế nền tảng của nội hóa ngoại tác môi trường là làm cho giá và quyết định tư nhân phản ánh chi phí hoặc lợi ích xã hội mà hoạt động kinh tế tạo ra. Trong thực tiễn, người gây ô nhiễm trả tiền là nguyên tắc trung tâm đối với ngoại tác tiêu cực; người sử dụng trả tiền phù hợp khi cần phản ánh chi phí và mức độ khan hiếm của tài nguyên; còn người hưởng lợi trả tiền phù hợp để tài trợ cho những lợi ích môi trường tích cực.

Thuế môi trường, phí, định giá carbon, giấy phép phát thải và chi trả dịch vụ hệ sinh thái là các công cụ triển khai những nguyên tắc đó. Điểm quyết định không phải tên công cụ, mà là liệu công cụ có khiến chủ thể kinh tế phải tính đến phần chi phí hoặc lợi ích môi trường trước đây bị đặt ra ngoài quyết định của họ hay không.