Cách nhận diện thất bại thị trường môi trường từ các dấu hiệu chính

Ba nhóm dấu hiệu có giá trị nhận diện đặc biệt là ngoại tác, thông tin không đầy đủ hoặc bất cân xứng và quyền sở hữu không được xác lập hoặc thực thi hiệu quả. Các dấu hiệu này không nên được xem như một danh sách cơ học. Điều quan trọng hơn là lần theo chuỗi nguyên nhân: cấu trúc thị trường tạo ra tín hiệu sai ở đâu, tác nhân nào không phải chịu đầy đủ hậu quả từ quyết định của mình và vì sao hành vi riêng lẻ dẫn đến kết quả môi trường kém hiệu quả.

Bắt đầu bằng khoảng cách giữa chi phí tư nhân và chi phí xã hội

Dấu hiệu tổng quát nhất của thất bại thị trường môi trường là chi phí hoặc lợi ích mà người ra quyết định nhìn thấy khác với chi phí hoặc lợi ích mà toàn xã hội thực sự gánh chịu.

Giả sử một cơ sở sản xuất tạo ra sản phẩm nhưng đồng thời phát thải chất ô nhiễm. Doanh nghiệp tính đến tiền nguyên liệu, lao động, năng lượng, vận chuyển và các khoản chi phí mà mình trực tiếp phải trả. Nếu thiệt hại do phát thải gây ra cho sức khỏe cộng đồng, nguồn nước hoặc hoạt động của các chủ thể khác không được doanh nghiệp thanh toán đầy đủ, chi phí mà doanh nghiệp sử dụng để quyết định sản lượng thấp hơn chi phí thực đối với xã hội.

Có thể biểu diễn logic này bằng quan hệ:

Chi phí xã hội biên = Chi phí tư nhân biên Chi phí ngoại tác biên

Nếu chi phí ngoại tác biên lớn hơn 0 nhưng không được phản ánh trong giá, người mua và người bán nhận được một tín hiệu giá không đầy đủ. Sản phẩm có vẻ rẻ hơn so với chi phí thực mà xã hội phải chịu, nên thị trường có xu hướng tạo ra lượng giao dịch cao hơn mức hiệu quả xã hội.

Đây là phép thử quan trọng khi nhận diện thất bại thị trường môi trường: có khoản chi phí hoặc lợi ích môi trường đáng kể nào bị loại khỏi phép tính của người ra quyết định hay không?

Tuy nhiên, việc tồn tại một tác động môi trường chưa đủ để đưa ra kết luận. Cần xác định thêm tác động đó ảnh hưởng đến bên thứ ba, có liên hệ nhân quả với hoạt động kinh tế và không được phản ánh đầy đủ thông qua giá, hợp đồng hoặc nghĩa vụ của tác nhân gây ra tác động.

Ngoại tác môi trường là dấu hiệu trực tiếp nhất

Ngoại tác xuất hiện khi hành động của một chủ thể làm thay đổi phúc lợi hoặc điều kiện hoạt động của chủ thể khác nhưng ảnh hưởng này không được phản ánh đầy đủ trong giao dịch giữa các bên.

Trong các vấn đề môi trường, ngoại tác tiêu cực là trường hợp phổ biến. Một doanh nghiệp có thể thu được doanh thu từ sản xuất trong khi một phần hậu quả của khí thải, nước thải, tiếng ồn hoặc chất thải được chuyển sang cộng đồng. Người gây ra chi phí và người chịu chi phí không còn là cùng một chủ thể.

Cơ chế thất bại nằm ở việc người ra quyết định tối ưu theo chi phí của mình chứ không theo toàn bộ chi phí xã hội. Nếu gây thêm một đơn vị ô nhiễm không làm tăng tương ứng khoản chi mà doanh nghiệp phải chịu, doanh nghiệp thiếu động lực thị trường để giảm phát thải đến mức tối ưu cho xã hội.

Ngoại tác cũng có thể mang dấu dương. Chẳng hạn, một hoạt động bảo tồn hoặc cải thiện chất lượng môi trường có thể tạo lợi ích cho nhiều người mà chủ thể thực hiện không thể thu toàn bộ giá trị đó. Khi lợi ích xã hội lớn hơn lợi ích tư nhân, thị trường có thể cung cấp hoạt động có lợi cho môi trường ít hơn mức xã hội mong muốn.

Vì vậy, khi kiểm tra một trường hợp cụ thể, có thể đặt ba câu hỏi liên tiếp:

·         Ai nhận lợi ích trực tiếp từ hoạt động

·         Ai phải chịu thiệt hại hoặc nhận thêm lợi ích ngoài giao dịch

·         Phần tác động đó đã được tính đầy đủ vào giá hoặc nghĩa vụ của người ra quyết định hay chưa

Nếu tồn tại bên thứ ba chịu tác động đáng kể và tác động đó nằm ngoài tín hiệu giá, đây là bằng chứng mạnh cho thấy vấn đề môi trường có nguồn gốc từ ngoại tác thị trường.

Một điểm dễ nhầm là ngoại tác không đồng nghĩa với mọi hậu quả xấu. Nếu một doanh nghiệp gây thiệt hại nhưng phải bồi hoàn đầy đủ và khoản thiệt hại đã được phản ánh vào quyết định của doanh nghiệp, phần chi phí đó đã được nội hóa. Khi ấy, chỉ quan sát thấy tác động môi trường không còn đủ để khẳng định cơ chế thất bại vẫn tồn tại ở cùng mức độ.

Thông tin bất cân xứng làm giá không phản ánh đúng chất lượng môi trường

Một vấn đề môi trường cũng có thể bắt nguồn từ thất bại thị trường ngay cả khi không dễ quan sát một nguồn phát thải chuyển chi phí trực tiếp sang bên thứ ba. Dấu hiệu cần kiểm tra lúc này là các bên tham gia thị trường có đủ thông tin để định giá đặc tính môi trường hay không.

Người bán thường biết nhiều hơn người mua về quy trình sản xuất, thành phần sản phẩm, mức tiêu hao tài nguyên hoặc đặc tính phát thải. Trong khi đó, nhiều đặc tính môi trường khó quan sát ngay tại thời điểm mua hàng. Người tiêu dùng có thể nhìn thấy giá và công dụng nhưng không thể tự xác minh đáng tin cậy lượng phát thải trong chuỗi sản xuất hoặc mức độ tuân thủ một cam kết môi trường.

Khi thông tin đáng tin cậy thiếu hoặc phân bố không đều, sự sẵn lòng chi trả của người mua không phản ánh chính xác chất lượng thực. Một sản phẩm thực sự có đặc tính môi trường tốt hơn có thể phải cạnh tranh với sản phẩm chỉ được quảng bá là tốt hơn nhưng người mua không đủ khả năng phân biệt.

Cơ chế thất bại ở đây khác ngoại tác. Với ngoại tác, vấn đề trung tâm là một phần chi phí hoặc lợi ích thuộc về người ngoài giao dịch. Với thông tin bất cân xứng, vấn đề là ngay những người đang giao dịch cũng không có đủ thông tin để đưa ra lựa chọn phản ánh đúng chất lượng và rủi ro.

Dấu hiệu thực tế đáng chú ý gồm:

·         Người mua khó tự kiểm chứng đặc tính môi trường trước khi giao dịch

·         Người bán nắm thông tin quan trọng mà người mua không có

·         Chất lượng môi trường không được biểu hiện rõ qua giá

·         Hai sản phẩm có tác động môi trường rất khác nhau nhưng người mua khó phân biệt

·         Quyết định phụ thuộc đáng kể vào nhãn, chứng nhận hoặc dữ liệu do bên khác cung cấp

Tuy nhiên, thiếu thông tin nói chung chưa chắc là thất bại thị trường. Nếu thông tin có thể được thu thập với chi phí thấp và các bên có đủ động lực để kiểm tra, cơ chế thị trường vẫn có thể xử lý đáng kể vấn đề. Dấu hiệu trở nên mạnh hơn khi thông tin quan trọng, khó xác minh và sự bất cân xứng đó làm thay đổi có hệ thống quyết định mua bán hoặc đầu tư.

Quyền sở hữu không rõ khiến tài nguyên dễ bị khai thác quá mức

Nhóm dấu hiệu thứ ba nằm ở quyền sở hữu và khả năng kiểm soát việc sử dụng tài nguyên.

Thị trường hoạt động dựa trên việc các chủ thể có thể xác định ai có quyền sử dụng tài sản, ai được hưởng lợi và ai phải chịu mất mát khi giá trị tài sản suy giảm. Với một số tài nguyên môi trường, những quyền này không rõ ràng, khó loại trừ người khác hoặc tốn kém để thực thi.

Khi không có một chủ thể đủ khả năng bảo vệ giá trị tương lai của tài nguyên, lợi ích của việc khai thác có thể thuộc về từng cá nhân trong khi chi phí suy giảm tài nguyên được phân tán cho nhiều người.

Cơ chế này tạo ra một động lực khác với trường hợp một tài sản được sở hữu và bảo vệ rõ ràng. Một người khai thác thêm có thể nhận gần như toàn bộ lợi ích riêng từ lượng tài nguyên thu được, nhưng chỉ phải chịu một phần nhỏ hậu quả của việc làm giảm trữ lượng chung. Vì vậy, quyết định hợp lý ở cấp cá nhân có thể cộng lại thành khai thác quá mức ở cấp hệ thống.

Khi đánh giá dấu hiệu quyền sở hữu, cần xem xét:

Khả năng loại trừ: Có thể ngăn người không có quyền tiếp cận tài nguyên hay không?

Khả năng xác định quyền: Có biết rõ ai được sử dụng, khai thác hoặc bảo vệ tài nguyên không?

Khả năng thực thi: Quyền đã xác lập có thực sự được giám sát và bảo vệ hay chỉ tồn tại trên danh nghĩa?

Mối liên hệ lợi ích – tổn thất: Người hưởng lợi từ khai thác có phải chịu tương xứng hậu quả do tài nguyên suy giảm hay không?

Quyền sở hữu rõ ràng cũng không tự động bảo đảm kết quả môi trường tối ưu. Chi phí giao dịch cao, nhiều bên liên quan hoặc tác động lan truyền trên không gian rộng vẫn có thể ngăn các bên đạt được thỏa thuận hiệu quả. Vì vậy, tiêu chí cần nhận diện không chỉ là “có chủ sở hữu hay không” mà là hệ thống quyền có đủ rõ, đủ thực thi và đủ khả năng gắn hậu quả của quyết định với người ra quyết định hay không.

Ba dấu hiệu có thể xuất hiện đồng thời trong cùng một vấn đề

Ngoại tác, thông tin bất cân xứng và quyền sở hữu không phải ba nguyên nhân luôn tồn tại độc lập. Trong một vấn đề môi trường, chúng có thể bổ sung và làm trầm trọng lẫn nhau.

Một hoạt động gây ô nhiễm có thể tạo ngoại tác vì người phát thải không chịu toàn bộ thiệt hại. Đồng thời, người bị ảnh hưởng có thể không biết chính xác nguồn phát thải hoặc mức độ rủi ro, tạo ra vấn đề thông tin. Nếu tài nguyên chịu ảnh hưởng là một tài nguyên dùng chung với quyền kiểm soát yếu, vấn đề quyền sở hữu lại xuất hiện.

Do đó, việc nhận diện tốt không nên dừng ở thao tác gắn một nhãn duy nhất. Cần xác định cơ chế nào là nguyên nhân trực tiếp làm tín hiệu thị trường lệch và cơ chế nào chỉ làm cho thất bại đó khó khắc phục hơn.

Có thể phân biệt nhanh như sau:

Việc xác định đúng cơ chế quan trọng hơn tên gọi. Hai vấn đề môi trường có biểu hiện giống nhau, chẳng hạn suy giảm chất lượng tài nguyên, nhưng một trường hợp có thể chủ yếu bắt nguồn từ ngoại tác, trong khi trường hợp khác chủ yếu do quyền tiếp cận tài nguyên không được kiểm soát.

Không nên đồng nhất ô nhiễm với thất bại thị trường

Một hiểu lầm thường gặp là quan sát thấy ô nhiễm rồi kết luận ngay rằng thị trường thất bại. Cách suy luận này bỏ qua tiêu chí hiệu quả kinh tế.

Mục tiêu của phân tích thất bại thị trường không nhất thiết là đưa tác động môi trường về bằng 0. Giảm ô nhiễm cũng sử dụng nguồn lực. Vấn đề kinh tế nằm ở việc liệu tác nhân có cân nhắc đầy đủ lợi ích và chi phí xã hội của việc tạo thêm hoặc giảm thêm tác động môi trường hay không.

Nếu chi phí xã hội biên của một hoạt động lớn hơn lợi ích xã hội biên nhưng hoạt động vẫn được mở rộng do người ra quyết định chỉ nhìn thấy chi phí tư nhân, đây là dấu hiệu của phân bổ không hiệu quả. Ngược lại, sự tồn tại của một mức tác động môi trường dương tự nó không chứng minh được điều đó.

Cũng cần tách thất bại thị trường khỏi những nguyên nhân khác. Một kết quả môi trường kém có thể liên quan đến việc quy định không được thực thi, lựa chọn quản trị không phù hợp hoặc hành vi vi phạm. Các hiện tượng này có thể cùng tồn tại với thất bại thị trường, nhưng không nên được sử dụng thay cho việc chứng minh cơ chế thị trường bị lệch.

Vì vậy, câu hỏi chuẩn không phải là “Có ô nhiễm không?” mà là “Tại sao các quyết định phi tập trung lại tạo ra mức tác động này, và những chi phí hoặc lợi ích nào đang không được người ra quyết định tính đến?”

Có thể dùng một quy trình chẩn đoán để xác định nguồn gốc thị trường

Khi gặp một vấn đề môi trường cụ thể, có thể nhận diện theo một chuỗi kiểm tra từ kết quả quan sát được trở về cơ chế kinh tế.

Bước 1: Xác định quyết định kinh tế tạo ra vấn đề.

Tìm chủ thể đang quyết định sản xuất, tiêu dùng, khai thác hoặc sử dụng tài nguyên. Nếu không xác định được quyết định nào cần phân tích, rất khó kết luận về thất bại thị trường.

Bước 2: Xác định lợi ích và chi phí tư nhân.

Làm rõ những gì người ra quyết định trực tiếp nhận được và trực tiếp phải trả.

Bước 3: Tìm phần chi phí hoặc lợi ích nằm ngoài quyết định đó.

Nếu bên thứ ba phải gánh hậu quả mà không được bồi hoàn, hoặc xã hội nhận lợi ích mà người tạo ra lợi ích không thể thu về, kiểm tra ngoại tác.

Bước 4: Kiểm tra chất lượng thông tin.

Nếu các bên không thể đánh giá hoặc kiểm chứng tác động môi trường quan trọng, kiểm tra thông tin bất cân xứng.

Bước 5: Kiểm tra hệ thống quyền đối với tài nguyên.

Xác định ai có quyền sử dụng, ai có quyền ngăn chặn việc sử dụng và ai chịu tổn thất khi tài nguyên suy giảm.

Bước 6: Tìm bằng chứng về tín hiệu sai.

Câu hỏi quyết định là liệu giá, quyền và thông tin hiện có có khiến tác nhân lựa chọn khác với trường hợp họ phải tính đầy đủ chi phí và lợi ích xã hội hay không.

Bước 7: Kiểm tra các cách giải thích cạnh tranh.

Không nên quy toàn bộ vấn đề cho thất bại thị trường nếu bằng chứng chỉ cho thấy vi phạm quy định, thực thi yếu hoặc một nguyên nhân khác mà chưa chứng minh được ngoại tác, thất bại thông tin hay quyền sở hữu.

Một vấn đề môi trường có cơ sở mạnh để được nhận diện là thất bại thị trường khi chuỗi phân tích chỉ ra được một sai lệch có hệ thống giữa động cơ tư nhân và kết quả xã hội, đồng thời xác định được cơ chế tạo ra sai lệch đó.

Nhận diện thất bại thị trường môi trường vì thế không phải là tìm một biểu hiện môi trường tiêu cực rồi gắn nhãn. Cần truy ngược từ hậu quả đến cấu trúc động cơ của các tác nhân. Ngoại tác cho thấy chi phí hoặc lợi ích bị đẩy ra ngoài giao dịch; thông tin bất cân xứng cho thấy các bên không thể định giá đúng chất lượng và rủi ro; quyền sở hữu yếu cho thấy lợi ích khai thác và hậu quả suy giảm tài nguyên không được gắn với cùng một chủ thể.

Dấu hiệu có sức thuyết phục nhất xuất hiện khi có thể chứng minh rằng giá, thông tin hoặc quyền hiện tại khiến quyết định tư nhân khác với quyết định được đưa ra nếu toàn bộ chi phí và lợi ích xã hội được tính đến. Đây chính là điểm phân biệt một vấn đề môi trường có nguồn gốc từ thất bại thị trường với việc chỉ quan sát thấy một kết quả môi trường không mong muốn.