Công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường tác động bằng cơ chế nào?

Vì vậy, cơ chế trung tâm của nhóm công cụ này là thay đổi động lực. Khi một hoạt động gây ô nhiễm làm phát sinh thêm chi phí, chủ thể có lý do kinh tế để giảm hoạt động đó. Ngược lại, khi hành vi thân thiện với môi trường giúp giảm nghĩa vụ tài chính, nhận hỗ trợ hoặc tạo ra tài sản có thể giao dịch, động lực chuyển đổi được tăng lên.

Điều quan trọng là công cụ kinh tế không bảo đảm mọi chủ thể sẽ phản ứng giống nhau. Hiệu quả phụ thuộc vào mức tín hiệu kinh tế, khả năng đo lường tác động môi trường, chi phí tuân thủ, khả năng thay thế công nghệ và cách thiết kế cơ chế giám sát.

Tín hiệu giá làm thay đổi phép tính chi phí của người gây ô nhiễm

Cơ chế trực tiếp nhất của công cụ kinh tế là biến một phần tác động môi trường thành chi phí mà chủ thể phải tính đến khi quyết định sản xuất hoặc tiêu dùng.

Trong điều kiện không có tín hiệu kinh tế phù hợp, doanh nghiệp có thể chỉ nhìn thấy những khoản như nguyên liệu, lao động, năng lượng và vốn. Một phần thiệt hại do ô nhiễm lại do cộng đồng hoặc môi trường gánh chịu. Kinh tế học môi trường xem đây là một dạng ngoại tác: chi phí xã hội không được phản ánh đầy đủ trong chi phí riêng của người tạo ra tác động.

Thuế môi trường, phí phát thải hoặc những cơ chế định giá tương tự có thể làm thay đổi phép tính đó. Khi lượng ô nhiễm tăng khiến nghĩa vụ tài chính tăng, giảm phát thải đồng thời trở thành một cách tiết kiệm chi phí.

Có thể hình dung bằng một ví dụ giả định. Nếu mỗi đơn vị chất ô nhiễm phát sinh làm doanh nghiệp chịu thêm khoản phí tương đương 1.000 đồng, trong khi doanh nghiệp có thể loại bỏ một đơn vị ô nhiễm với chi phí 600 đồng, việc xử lý sẽ có lợi hơn về kinh tế so với tiếp tục phát thải và trả phí. Nếu chi phí xử lý tăng lên 1.200 đồng, động lực từ riêng mức phí 1.000 đồng sẽ không còn đủ mạnh.

Ví dụ này cho thấy mức giá của công cụ có ý nghĩa quyết định. Thu một khoản tiền quá thấp có thể tạo nguồn thu nhưng không đủ để thay đổi hành vi. Tín hiệu giá chỉ phát huy tác dụng khi đủ lớn để đi vào quyết định biên của chủ thể.

Động lực kinh tế khiến chủ thể tự lựa chọn phương án giảm ô nhiễm

Khác biệt quan trọng của công cụ kinh tế là nhà quản lý không nhất thiết phải quy định mọi chủ thể sử dụng cùng một công nghệ hoặc cùng một quy trình xử lý.

Thay vào đó, công cụ thiết lập một giá phải trả cho tác động môi trường hoặc một lợi ích nhận được khi cải thiện kết quả môi trường. Sau đó, mỗi chủ thể có thể so sánh tín hiệu này với chi phí giảm ô nhiễm của chính mình.

Khái niệm quan trọng ở đây là chi phí giảm ô nhiễm cận biên: chi phí cần bỏ ra để giảm thêm một đơn vị ô nhiễm. Những doanh nghiệp có giải pháp giảm phát thải rẻ sẽ có xu hướng thực hiện nhiều biện pháp hơn. Những doanh nghiệp có chi phí giảm rất cao có thể phản ứng theo cách khác trong phạm vi mà cơ chế cho phép.

Chính sự khác biệt này tạo ra một ưu thế về hiệu quả kinh tế. Thay vì giả định mọi nguồn ô nhiễm đều có cùng điều kiện kỹ thuật và chi phí, tín hiệu kinh tế cho phép việc giảm ô nhiễm được phân bổ về những nơi có thể thực hiện với chi phí thấp hơn.

Tuy nhiên, tính linh hoạt không có nghĩa là chủ thể được quyền gây ô nhiễm vô hạn miễn là có khả năng trả tiền. Các tiêu chuẩn môi trường, giới hạn phát thải và yêu cầu pháp lý vẫn có thể tạo thành ranh giới bắt buộc. Công cụ kinh tế hoạt động bên trong hoặc cùng với những ranh giới đó, chứ không đương nhiên thay thế chúng.

Thưởng cho hành vi có lợi tạo động lực theo chiều ngược lại

Không phải mọi công cụ kinh tế đều làm hành vi gây ô nhiễm trở nên đắt hơn. Một nhóm khác tác động bằng cách làm cho lựa chọn có lợi cho môi trường trở nên hấp dẫn hơn.

Hỗ trợ tài chính, ưu đãi kinh tế, hoàn trả hoặc cơ chế đặt cọc – hoàn trả đều có thể vận hành theo logic này. Chủ thể nhận thấy rằng thay đổi hành vi không chỉ giúp tránh một khoản chi phí mà còn có thể tạo ra lợi ích trực tiếp.

Với cơ chế đặt cọc – hoàn trả, chẳng hạn, người sử dụng phải bỏ ra một khoản tiền trước nhưng có thể lấy lại khi đưa sản phẩm hoặc vật liệu về đúng hệ thống thu hồi. Khoản tiền hoàn lại làm thay đổi tương quan giữa hai lựa chọn: thải bỏ không đúng cách đồng nghĩa với mất tiền, còn hoàn trả đúng quy trình giúp lấy lại giá trị đã đặt cọc.

Cơ chế khuyến khích đặc biệt hữu ích khi tồn tại một rào cản kinh tế khiến chủ thể chưa muốn chuyển đổi, chẳng hạn chi phí đầu tư ban đầu cho thiết bị sạch cao hơn. Nhưng trợ cấp cũng có giới hạn. Nếu hỗ trợ được thiết kế không đúng đối tượng, kéo dài quá mức hoặc không gắn với kết quả môi trường, ngân sách có thể tăng trong khi hiệu quả cải thiện môi trường không tương xứng.

Do đó, “tạo lợi ích” và “áp đặt chi phí” là hai chiều của cùng một logic: thay đổi lợi ích ròng của các phương án để hướng lựa chọn về kết quả môi trường mong muốn.

Quyền phát thải có thể biến giới hạn môi trường thành một tín hiệu thị trường

Một cơ chế khác là xác lập một tổng giới hạn đối với lượng phát thải, sau đó phân bổ hoặc đưa vào giao dịch các quyền phát thải trong phạm vi giới hạn đó.

Khi quyền phát thải có giá trị và có thể chuyển nhượng, việc phát thải không còn là một đầu vào miễn phí. Doanh nghiệp phải cân nhắc giữa hai lựa chọn: bỏ chi phí để giảm phát thải hoặc sử dụng, mua thêm quyền phát thải nếu cơ chế cho phép.

Nếu chi phí giảm một đơn vị phát thải thấp hơn giá của quyền tương ứng, doanh nghiệp có động lực giảm phát thải. Nếu chi phí giảm cao hơn, việc mua quyền có thể kinh tế hơn. Qua giao dịch, tín hiệu giá giúp điều phối việc cắt giảm giữa các chủ thể có chi phí khác nhau.

Cơ chế này khác với thuế hoặc phí ở một điểm quan trọng. Với công cụ dựa trên giá, cơ quan quản lý xác định hoặc ảnh hưởng trực tiếp đến mức giá, còn lượng phát thải cuối cùng có thể thay đổi. Với hệ thống giới hạn và giao dịch, cơ quan quản lý xác định tổng lượng được phép, còn giá quyền phát thải hình thành theo điều kiện của thị trường và thiết kế hệ thống.

Hiệu quả của cơ chế vì vậy phụ thuộc không chỉ vào giao dịch mà còn vào độ chặt của giới hạn, độ chính xác của dữ liệu phát thải, khả năng giám sát và tính toàn vẹn của quyền được giao dịch. Nếu tổng giới hạn quá lỏng, một thị trường vẫn có thể tồn tại nhưng tín hiệu khan hiếm đối với môi trường sẽ yếu.

Công cụ kinh tế khác mệnh lệnh hành chính ở cách định hướng hành vi

Công cụ kinh tế và công cụ hành chính đều có thể phục vụ mục tiêu bảo vệ môi trường, nhưng chúng tác động bằng hai logic khác nhau.

Công cụ hành chính thường xác lập nghĩa vụ trực tiếp: phải đạt một giới hạn, phải sử dụng một điều kiện nhất định hoặc không được thực hiện một hành vi cụ thể. Trọng tâm là yêu cầu tuân thủ.

Công cụ kinh tế tập trung nhiều hơn vào việc thay đổi hệ quả kinh tế của lựa chọn. Chủ thể vẫn đứng trước một tập hợp phương án nhất định, nhưng mỗi phương án giờ mang chi phí hoặc lợi ích khác nhau. Trọng tâm là động lực lựa chọn.

Sự khác biệt này không đồng nghĩa hai nhóm công cụ phải loại trừ nhau. Trong thực tế quản lý môi trường, một giới hạn bắt buộc có thể được dùng để bảo vệ ngưỡng môi trường tối thiểu, còn công cụ kinh tế được dùng để tạo động lực đạt hoặc vượt mục tiêu với chi phí hợp lý hơn.

Đây cũng là điểm cần tránh hiểu sai: công cụ kinh tế không đơn thuần là biện pháp “mềm” còn quy định hành chính là biện pháp “cứng”. Một mức thuế cao, nghĩa vụ mua quyền phát thải hoặc khoản đặt cọc đáng kể có thể tạo sức ép kinh tế rất mạnh. Ngược lại, nếu tín hiệu kinh tế quá nhỏ, chủ thể có thể coi đó chỉ là một khoản chi phí thông thường và không thay đổi hành vi.

Hiệu quả chỉ xuất hiện khi tín hiệu kinh tế đủ mạnh và đúng mục tiêu

Công cụ kinh tế không tự động tạo ra kết quả môi trường chỉ vì nó đã được ban hành. Chuỗi tác động phải vận hành đầy đủ:

Tác động môi trường → nghĩa vụ hoặc lợi ích kinh tế → thay đổi chi phí tương đối → thay đổi quyết định → thay đổi hành vi → cải thiện kết quả môi trường.

Nếu một mắt xích yếu, hiệu quả của toàn bộ công cụ có thể giảm.

Trước hết, đối tượng chịu tác động phải được xác định đúng. Nếu khoản thu không gắn tương đối sát với hành vi gây ô nhiễm, chủ thể có thể trả tiền nhưng không có cách rõ ràng để giảm nghĩa vụ bằng cách giảm tác động môi trường.

Thứ hai, tín hiệu phải có cường độ đủ lớn. Một khoản phí thấp hơn nhiều so với chi phí thay đổi hành vi có thể không tạo ra phản ứng đáng kể. Ngược lại, một mức giá quá cao trong khi chưa có giải pháp thay thế khả thi có thể tạo chi phí lớn mà chưa chắc tạo được mức chuyển đổi tương ứng.

Thứ ba, phải có khả năng đo lường và giám sát. Nếu lượng phát thải, mức tiêu thụ tài nguyên hoặc hành vi được khuyến khích không được ghi nhận đáng tin cậy, nghĩa vụ kinh tế không phản ánh đúng tác động thực tế và động lực dễ bị méo.

Cuối cùng, phải xét đến khả năng phản ứng của từng nhóm chủ thể. Doanh nghiệp có công nghệ thay thế, vốn đầu tư và thông tin đầy đủ thường có nhiều phương án điều chỉnh hơn một chủ thể gần như không có lựa chọn thay thế. Vì thế, cùng một tín hiệu giá có thể tạo phản ứng khác nhau.

Ý nghĩa thực tế là khi đánh giá một công cụ kinh tế, không nên chỉ hỏi “mức thu bao nhiêu?” hoặc “hỗ trợ bao nhiêu?”. Câu hỏi quan trọng hơn là: tín hiệu đó có làm thay đổi tương quan chi phí – lợi ích của hành vi cần điều chỉnh hay không, và chủ thể có thực sự có khả năng phản ứng theo hướng tốt hơn cho môi trường hay không.

Công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường tác động chủ yếu bằng cách đưa giá trị môi trường vào quyết định kinh tế. Thuế, phí và cơ chế định giá làm hành vi gây tác động tiêu cực trở nên tốn kém hơn; ưu đãi và hoàn trả làm lựa chọn tích cực trở nên hấp dẫn hơn; quyền phát thải có thể tạo giá cho một nguồn lực môi trường vốn bị sử dụng như thể miễn phí.

Bản chất của cơ chế không phải là thu ngân sách hay trao hỗ trợ, mà là tạo ra một tín hiệu khiến chủ thể phải cân nhắc hậu quả môi trường khi tối ưu lợi ích của mình. Công cụ phát huy hiệu quả khi tín hiệu đủ mạnh, gắn đúng với tác động cần kiểm soát, có hệ thống đo lường đáng tin cậy và được đặt trong những giới hạn môi trường phù hợp.