Phân bổ chi phí và lợi ích môi trường không đều gây vấn đề gì?

Sự bất bình đẳng này đặc biệt đáng chú ý khi nhóm chịu gánh nặng lớn cũng là nhóm có thu nhập thấp, ít nguồn lực, khả năng thích ứng hạn chế hoặc ít tiếng nói trong quá trình ra quyết định. WHO ghi nhận bất bình đẳng sức khỏe liên quan đến môi trường tồn tại ở mọi quốc gia và những cải thiện về điều kiện môi trường không phải lúc nào cũng được chia sẻ đồng đều trong xã hội.

Vì vậy, câu hỏi quan trọng không chỉ là môi trường có được cải thiện hay không, mà còn là ai phải trả chi phí, ai nhận lợi ích và ai có quyền quyết định cách phân bổ chúng.

Phân bổ không đều trước hết tạo ra bất công môi trường

Công bằng môi trường đặt trọng tâm vào việc các rủi ro và lợi ích môi trường phải được phân bổ công bằng, đồng thời các nhóm xã hội cần được đối xử công bằng và có khả năng tham gia vào những quyết định môi trường ảnh hưởng đến mình. WHO mô tả công bằng môi trường theo hướng phân bổ công bằng, bình đẳng các rủi ro và lợi ích môi trường trong xã hội; cách tiếp cận của EPA cũng nhấn mạnh sự đối xử công bằng và sự tham gia có ý nghĩa của mọi người trong chính sách môi trường.

Bất công xuất hiện khi hai phía của sự phân bổ bị lệch nhau:

·         Một nhóm phải chịu nhiều chi phí như ô nhiễm không khí, tiếng ồn, chất thải, mất sinh kế, suy giảm tài nguyên hoặc rủi ro khí hậu

·         Một nhóm khác nhận nhiều lợi ích hơn như không khí sạch, không gian xanh, tài nguyên an toàn, cơ sở hạ tầng chống chịu hoặc giá trị gia tăng từ cải thiện môi trường

Điểm quan trọng là sự khác biệt đơn thuần chưa đủ để kết luận mọi trường hợp đều bất công. Vấn đề trở nên nghiêm trọng khi gánh nặng mang tính không tương xứng, lặp lại có hệ thống và tập trung vào những nhóm vốn đã bất lợi về kinh tế hoặc xã hội.

Do đó, phân bổ chi phí và lợi ích môi trường không đều không chỉ là vấn đề “một nơi ô nhiễm hơn nơi khác”. Nó phản ánh mối quan hệ giữa môi trường, vị thế xã hội và khả năng tiếp cận nguồn lực.

Gánh nặng môi trường có thể chuyển thành bất bình đẳng về sức khỏe

Một trong những cơ chế trực tiếp nhất là sự khác biệt về mức độ phơi nhiễm.

Nếu một cộng đồng sống gần nguồn ô nhiễm, thường xuyên tiếp xúc với không khí ô nhiễm, nhiệt độ cực đoan hoặc môi trường sống kém chất lượng hơn, thì chi phí môi trường được chuyển thành nguy cơ sức khỏe. Trong khi đó, những cộng đồng có điều kiện tiếp cận nhà ở tốt hơn, không gian xanh hơn hoặc môi trường ít ô nhiễm hơn có thể nhận được lợi ích sức khỏe lớn hơn.

WHO cho biết gánh nặng bệnh tật liên quan đến môi trường trên phạm vi toàn cầu được các nhóm nghèo gánh chịu một cách không tương xứng, đồng thời ghi nhận những khác biệt xã hội rõ rệt về mức phơi nhiễm và hậu quả sức khỏe môi trường.

Ví dụ về ô nhiễm không khí cho thấy cơ chế này có thể quan sát được bằng dữ liệu. Một nghiên cứu được EPA trình bày cho thấy tại Hoa Kỳ, người da màu trung bình tiếp xúc với ô nhiễm bụi mịn PM2.5 cao hơn, và sự chênh lệch này xuất hiện trên các vùng địa lý và mức thu nhập khác nhau.

Điều này cho thấy bất bình đẳng môi trường có thể trở thành bất bình đẳng sức khỏe theo chuỗi:

Phân bổ nguồn gây hại không đều → phơi nhiễm không đều → rủi ro sức khỏe không đều → chi phí y tế và tổn thất phúc lợi không đều

Tuy nhiên, mức độ thiệt hại không chỉ phụ thuộc vào lượng ô nhiễm. Tuổi, tình trạng sức khỏe, điều kiện nhà ở, khả năng tiếp cận y tế và năng lực ứng phó cũng quyết định một nhóm dễ bị tổn thương đến mức nào.

Cùng một rủi ro môi trường nhưng các nhóm xã hội không chịu chi phí giống nhau

Phân bổ bất bình đẳng còn xuất hiện ngay cả khi nhiều người cùng đối mặt với một hiểm họa.

Nguyên nhân là phơi nhiễm và tính dễ bị tổn thương không giống nhau. IPCC phân biệt phơi nhiễm với tính dễ bị tổn thương; trong đó tính dễ bị tổn thương bao gồm mức độ dễ chịu tác động bất lợi và sự thiếu hụt năng lực đối phó hoặc thích ứng.

Chẳng hạn, một đợt nắng nóng có thể xảy ra trên toàn thành phố nhưng hậu quả không đồng đều:

·         Người có nhà ở cách nhiệt tốt và điều hòa không khí có khả năng giảm phơi nhiễm

·         Người làm việc ngoài trời khó tránh nhiệt độ cao

·         Hộ có nguồn lực tài chính có thể mua thiết bị làm mát hoặc tạm thời di chuyển

·         Hộ có ít nguồn lực phải dành tỷ lệ thu nhập lớn hơn để đối phó hoặc chấp nhận rủi ro cao hơn

Cùng một hiểm họa vì thế có thể tạo ra chi phí thực tế rất khác nhau.

Điều này đặc biệt rõ trong biến đổi khí hậu. EPA từng đánh giá rằng những cộng đồng xã hội dễ bị tổn thương có thể chịu các tác động khí hậu nghiêm trọng không tương xứng và đồng thời có khả năng chuẩn bị cũng như phục hồi thấp hơn. IPCC cũng kết luận rằng những người và hệ thống dễ bị tổn thương nhất đang chịu tác động không tương xứng từ biến đổi khí hậu.

Như vậy, công bằng môi trường không thể chỉ được đánh giá bằng câu hỏi “mọi người có gặp cùng một rủi ro không?”. Cần xem cả mức phơi nhiễm, mức tổn thương và năng lực phục hồi.

Lợi ích môi trường phân bổ lệch cũng có thể làm bất bình đẳng gia tăng

Bất công môi trường không chỉ xuất hiện ở phía chi phí. Phía lợi ích cũng rất quan trọng.

Một chính sách môi trường có thể tạo ra lợi ích tổng thể nhưng vẫn phân bổ lợi ích không công bằng. Những lợi ích đó có thể bao gồm:

·         Không khí và nước sạch hơn

·         Không gian xanh và điều kiện sống tốt hơn

·         Hạ tầng chống ngập hoặc giảm nhiệt

·         Khả năng tiếp cận tài nguyên thiên nhiên

·         Sinh kế hình thành từ tài nguyên và quá trình chuyển đổi xanh

·         Khả năng hưởng lợi từ các khoản đầu tư môi trường

Nếu những nhóm đang chịu gánh nặng lớn nhất lại tiếp cận những lợi ích này ít nhất, khoảng cách xã hội có thể tiếp tục tồn tại ngay cả khi chất lượng môi trường trung bình được cải thiện.

WHO lưu ý rằng điều kiện môi trường đã cải thiện tại nhiều nơi nhưng lợi ích từ quá trình cải thiện đó không được chia sẻ đồng đều giữa các nhóm xã hội.

Một ví dụ rộng hơn nằm trong phân bổ tài nguyên. UNEP cho biết mức sử dụng vật liệu bình quân đầu người tại các quốc gia thu nhập cao cao khoảng sáu lần các quốc gia thu nhập thấp, cho thấy lợi ích từ việc sử dụng tài nguyên và áp lực môi trường liên quan có thể phân bố rất khác nhau trong hệ thống kinh tế toàn cầu.

Vì thế, một chính sách môi trường không thể được xem là hoàn toàn công bằng chỉ vì tổng lợi ích lớn hơn tổng chi phí. Cần xem lợi ích thực sự đi tới nhóm nào và chi phí cuối cùng rơi vào nhóm nào.

Phân bổ bất công có thể tạo vòng lặp giữa môi trường và bất bình đẳng xã hội

Vấn đề nghiêm trọng hơn khi bất bình đẳng môi trường không phải một tác động đơn lẻ mà tạo thành vòng lặp tích lũy.

Một nhóm có ít nguồn lực có thể phải sống hoặc làm việc trong môi trường rủi ro hơn. Phơi nhiễm lớn hơn tạo thêm chi phí sức khỏe, suy giảm khả năng lao động hoặc làm tăng chi phí sinh hoạt. Những tổn thất đó tiếp tục làm giảm khả năng chuyển nơi ở, đầu tư vào biện pháp bảo vệ hoặc phục hồi sau thiên tai.

Cơ chế có thể được biểu diễn như sau:

Bất lợi xã hội → khả năng tránh rủi ro thấp → gánh nặng môi trường cao → thiệt hại sức khỏe và kinh tế lớn hơn → nguồn lực thích ứng giảm → bất lợi xã hội tiếp tục tăng

Đây là lý do sự phân bổ không công bằng có thể tạo ra hậu quả lớn hơn nhiều so với một chênh lệch môi trường tại một thời điểm.

UNEP cũng chỉ ra rằng người nghèo, phụ nữ và trẻ em gái đặc biệt dễ bị tổn thương trước suy thoái môi trường; việc khai thác tài nguyên dẫn đến thiệt hại môi trường, mất sinh kế hoặc phân bổ lợi ích không đều còn có thể làm gia tăng căng thẳng và rủi ro xung đột.

Tuy nhiên, không nên hiểu rằng mọi nhóm thu nhập thấp hoặc thiểu số đều chịu cùng một mức rủi ro. Kết quả phụ thuộc vào địa điểm, cấu trúc kinh tế, chính sách đất đai, loại ô nhiễm, khả năng tiếp cận dịch vụ và nhiều điều kiện xã hội cụ thể.

Công bằng còn phụ thuộc vào việc ai có tiếng nói trong quyết định môi trường

Phân bổ kết quả chỉ là một phần của vấn đề. Một chiều quan trọng khác là quá trình tạo ra kết quả đó.

Một cộng đồng có thể bị ảnh hưởng bởi vị trí nhà máy, bãi xử lý chất thải, dự án khai thác tài nguyên hoặc quy hoạch hạ tầng. Nếu cộng đồng phải chịu phần lớn rủi ro nhưng ít khả năng tiếp cận thông tin, tham vấn hoặc tác động đến quyết định, sự bất bình đẳng không chỉ nằm ở kết quả mà còn nằm ở quyền tham gia.

Đây là lý do khái niệm công bằng môi trường thường kết hợp hai yêu cầu:

·         Đối xử công bằng, liên quan đến việc phân bổ gánh nặng và lợi ích

·         Tham gia có ý nghĩa, liên quan đến khả năng của người bị ảnh hưởng được tham gia vào quá trình ra quyết định

Cách tiếp cận này xuất hiện trong định nghĩa về công bằng môi trường của EPA và cũng được UNEP nhấn mạnh khi đề cập đến việc cộng đồng tuyến đầu cần được cung cấp thông tin, tham gia quyết định và tiếp cận các cơ chế bảo vệ quyền lợi.

Do đó, chỉ bồi thường cho một cộng đồng sau khi đã áp đặt rủi ro lên họ chưa chắc giải quyết toàn bộ vấn đề công bằng. Cần xem cộng đồng có thực quyền tham gia vào quyết định tạo ra rủi ro đó hay không.

Đánh giá công bằng phải xem đồng thời chi phí, lợi ích và khả năng chịu đựng

Muốn biết một chính sách hay hoạt động môi trường có công bằng hay không, không nên chỉ nhìn vào mức ô nhiễm trung bình hoặc tổng lợi ích kinh tế.

Ít nhất cần trả lời ba nhóm câu hỏi.

Ai đang gánh chi phí?

Cần xác định nhóm nào phải chịu:

·         Ô nhiễm và suy thoái môi trường

·         Nguy cơ sức khỏe

·         Mất tài nguyên hoặc sinh kế

·         Chi phí phòng tránh và thích ứng

·         Thiệt hại khi xảy ra thiên tai hoặc biến đổi khí hậu

Ai đang nhận lợi ích?

Cần xem nhóm nào được hưởng:

·         Chất lượng môi trường tốt hơn

·         Tài nguyên và dịch vụ hệ sinh thái

·         Không gian xanh hoặc hạ tầng môi trường

·         Lợi ích kinh tế từ khai thác tài nguyên

·         Đầu tư, trợ cấp hoặc cơ hội từ chính sách môi trường

Các nhóm có khả năng ứng phó ngang nhau không?

Một khoản thiệt hại có giá trị tiền tệ giống nhau chưa chắc tạo ra mức tổn thất xã hội giống nhau. Hộ gia đình có thu nhập, tài sản, bảo hiểm và khả năng tiếp cận dịch vụ khác nhau sẽ có khả năng hấp thụ cú sốc rất khác nhau.

Vì vậy, đánh giá đúng phân bổ chi phí và lợi ích môi trường cần vượt khỏi phép tính tổng chi phí – tổng lợi ích và xem xét phân phối kết quả giữa các nhóm xã hội, mức độ dễ bị tổn thương và quyền tham gia của họ.

Phân bổ chi phí và lợi ích môi trường không đều tạo ra vấn đề công bằng môi trường và công bằng xã hội khi một số nhóm phải gánh rủi ro, ô nhiễm hoặc chi phí thích ứng không tương xứng trong khi nhận ít lợi ích hơn và có ít khả năng tác động đến các quyết định liên quan.

Hệ quả không dừng ở chênh lệch chất lượng môi trường. Gánh nặng môi trường có thể chuyển thành bất bình đẳng sức khỏe, thiệt hại kinh tế, giảm khả năng thích ứng và cuối cùng củng cố những bất lợi xã hội vốn đã tồn tại.

Vì thế, tiêu chí quan trọng không chỉ là một chính sách môi trường tạo ra bao nhiêu lợi ích tổng thể, mà còn phải xác định ai hưởng lợi, ai chịu chi phí, mức chi phí đó có tương xứng với khả năng chịu đựng hay không và những người chịu ảnh hưởng có thực sự được tham gia vào quyết định hay không.